土地權(quán)制度的產(chǎn)生與流變折射了社會的發(fā)展和進步， 致力于能源開發(fā)和利用的石油石化行業(yè)既是土地法律制度的積極推動者、 實踐者， 也是最大受益者。 行為合法性、 程序正當性是保護油氣資源及設(shè)施安全各項制度設(shè)計和工作順利開展的根基。 恪守法律指導(dǎo)行為的原則， 有效實現(xiàn)企業(yè)效益最大化的目標， 有必要加強對管道沿線土地權(quán)基本法律關(guān)系的研究。

輸油氣管道； 安全保護； 土地權(quán)； 建設(shè)用地區(qū)分所有權(quán)

節(jié)約集約用地是中國土地利用的根本方針。 特別是近年來， 國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展對土地的愈發(fā)依賴和需要與土地資源本身的有限性之間矛盾日益突出， 要求我們必須在提高土地利用效率， 規(guī)范土地管理法規(guī)制度等方面多管齊下、 組合出擊。 當前， 按照國家關(guān)于從完善耕地保護責(zé)任、 實行耕地先補后占等方面， 執(zhí)行最嚴格的耕地保護制度的要求， 通過加強立法以規(guī)范土地使用， 從建設(shè)規(guī)劃、 市場配置、 標準設(shè)定、 評價考核等方面建立一整套最嚴格的節(jié)約用地制度是當務(wù)之急。

近 年 來 ， 我 國 輸 油 氣 管 道 迅 猛 發(fā) 展 ，“十一五”長輸干線增長了近5萬公里， 預(yù)計“十二五”末總量將超過10萬公里。 管道建設(shè)和保護等很多工作都與管道沿線土地權(quán)屬有關(guān)， 如物權(quán)相關(guān)法律制度中關(guān)于土地用益物權(quán)的設(shè)定和行使等。 正確理解和適用法律， 進一步保護和使用好管道， 是擺在我們面前的一項重要課題， 必須加強對管道相關(guān)土地權(quán)屬基本法律關(guān)系的研究。

一、關(guān)于永久取得管道沿線土地使用權(quán)有關(guān)問題

管道用地取得的是土地使用權(quán)。 目前， 我國涉及管道沿線土地權(quán)屬的主要法律規(guī)范有憲法、物權(quán)法、 土地管理法、 土地管理法實施條例、 城市房地產(chǎn)管理法、 石油天然氣管道保護法、 城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例、 國土資源部制定的協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定、 國土資源部關(guān)于加強土地資產(chǎn)管理促進國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見等， 此外一些地方性法規(guī)、 地方人民政府制定的有關(guān)條例、 規(guī)章、 辦法等也在本行政區(qū)域內(nèi)施行有效。

盡管上述這些規(guī)范性文件位階不同， 淵源各異， 體系龐雜， 頒布實施時間跨度較大， 還需要做大量法律沖突協(xié)調(diào)和法律缺失彌補工作， 但必須堅守的是憲法確定的土地公有制這一根本土地制度， 即土地分為國家所有和集體所有， 城市的土地屬國家所有； 除法律規(guī)定屬于國家所有的以外， 農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地以及宅基地、 自留地、 自留山， 屬于農(nóng)民集體所有。 這是所有涉及土地權(quán)屬法律法規(guī)的共同根本原則。 因此， 在土地公有制之下， 企業(yè)管道等生產(chǎn)設(shè)施依法“永久”取得的是管道沿線的土地使用權(quán)而非土地所有權(quán)， 這是基本法律概念， 是研究輸油氣管道涉及土地權(quán)問題的基礎(chǔ)。

輸油氣管道用地性質(zhì)屬于“建設(shè)用地”。 在土地用途的設(shè)定上， 我國采取的是法定主義， 即實行土地用途管制制度， 國家編制土地利用總體規(guī)劃， 規(guī)定土地用途， 將土地分為農(nóng)用地、 建設(shè)用地和未利用地。 依法取得使用權(quán)的管道沿線土地， 在具體取得方式、 審批機關(guān)、 權(quán)限、 條件、程序、 征地補償標準等主要依照有關(guān)“建設(shè)用地”的規(guī)定辦理。

土地管理法規(guī)定， 除法律另有規(guī)定外， 任何單位和個人進行建設(shè)， 需要使用土地的， 必須依法申請使用國有土地， 國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。因此， 原屬于農(nóng)民集體所有的土地， 應(yīng)依法申請國家征用， 辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。 管道建設(shè)涉及征用農(nóng)村集體土地的， 根據(jù)物權(quán)法規(guī)定， 要依法足額支付土地補償費、 安置補助費、 地上附著物和青苗的補償費等， 安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。 征用耕地的土地補償費、 安置補助費標準， 依據(jù)土地管理法規(guī)定的補償費用標準確定。 征用其他土地的征地補償費用標準以及地上附著物、 青苗的補償標準按有關(guān)省（區(qū)、 市） 政府規(guī)定的標準執(zhí)行。 管道建設(shè)單位還應(yīng)依法履行補償耕地義務(wù)， 可按用地所在縣、 市耕地開墾費標準繳納耕地開墾費， 如果是省級人民政府批準的管線工程等建設(shè)項目， 涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的， 須由國務(wù)院批準。

取得管道土地使用權(quán)的方式分有償受讓與國家劃撥。 根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定， 建設(shè)用地一般情況下應(yīng)當以出讓等有償使用方式取得。 物權(quán)法規(guī)定， 嚴格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。 因此， 管道建設(shè)單位多數(shù)情況下，必須按照國務(wù)院規(guī)定的標準和辦法， 在繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費和其他費用后，以有償受讓的方式取得土地使用權(quán)。 但是法律同時規(guī)定， 國家重點扶持的能源、 交通、 水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地， 經(jīng)縣級以上人民政府依法批準， 可以以劃撥方式取得。 因此， 若管道建設(shè)項目被列為國家重點扶持的能源基礎(chǔ)設(shè)施， 法律上可以劃撥的形式獲取土地使用權(quán)。目前有的管道企業(yè)采取直接與農(nóng)民簽訂租地合同的方式， 這不符合土地管理法關(guān)于農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、 轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的禁止性規(guī)定。 一旦發(fā)生法律糾紛，租地合同將不能得到法律承認， 違背企業(yè)依法經(jīng)營、 規(guī)范管理的要求， 同時使得農(nóng)民的土地權(quán)益不能得到保障， 也給當?shù)厝罕妿�來來�?jīng)濟負擔。

二、關(guān)于臨時取得管道沿線土地使用權(quán)有關(guān)問題

臨時使用土地適用于管道建設(shè)期。 2008年10月， 十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》 ， 進一步明確要實行最嚴格的節(jié)約用地制度， 從嚴控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模， 將進一步縮小征地范圍。 這是我國征地制度改革的方向之一。 由于國家限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的政策日趨嚴格， 同時以有償受讓的方式取得建設(shè)用地會給企業(yè)帶來較大成本壓力， 目前石油石化企業(yè)對除閥室、 首末站、 壓氣站、 清管站、 分輸站等固定建筑物用地外的管道沿線土地一般不永久征用， 而是采用建設(shè)施工時臨時使用土地的模式。

臨時用地包括管道工程鋪設(shè)作業(yè)帶、 施工便道、 設(shè)備堆放場地、 取棄土場地等。 按照土地管理等有關(guān)法律法規(guī)要求， 建設(shè)單位應(yīng)向縣級以上人民政府土地行政主管部門申請臨時用地， 經(jīng)批準后再與有關(guān)土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、 村民委員會簽訂臨時用地合同， 并按合同約定支付臨時用地補償費。 臨時用地補償費標準， 按有關(guān)省（區(qū)、 市） 的規(guī)定執(zhí)行， 這是與取得土地永久使用權(quán)模式下， 必須將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的最明顯的不同之處。 這種情況下， 管道建設(shè)單位應(yīng)當按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地， 臨時使用土地期限一般不超過兩年。

臨時用地使用期滿后， 由建設(shè)單位按照國家有關(guān)規(guī)定負責(zé)復(fù)墾； 復(fù)墾后不能恢復(fù)原有土地生產(chǎn)能力的， 建設(shè)單位應(yīng)與當?shù)卣�府協(xié)商給予適當補償； 沒有條件復(fù)墾的， 建設(shè)單位應(yīng)當繳納土地復(fù)墾費， 由當?shù)厝嗣裾�府組織復(fù)墾。 臨時用地確實無法復(fù)墾的， 由建設(shè)單位依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、 土地征用手續(xù)， 交由當?shù)厝嗣裾�府合理安排使用�?/p>

我國石油天然氣管道保護法也規(guī)定， 管道建設(shè)使用土地， 依照《中華人民共和國土地管理法》 等法律、 行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。 依法建設(shè)的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地， 影響土地使用的， 管道企業(yè)應(yīng)當按照管道建設(shè)時土地的用途給予補償。

需要指出的是， 有些管道建設(shè)單位為了保證施工順利進行， 對當?shù)厝罕娞岢龅囊恍┎环�合法律�?guī)定和土地臨時使用合同約定的要求， 不是耐心做好解釋說明工作， 而是違反規(guī)定、 違背實際情況作假承諾、 亂承諾， 給日后管道運行工作帶來隱患。 因此， 石油石化企業(yè)應(yīng)加強對管道建設(shè)施工過程的監(jiān)管， 可以將有關(guān)要求寫進建設(shè)施工協(xié)議， 明確管道建設(shè)單位和管道運行管理單位之間關(guān)于土地權(quán)屬糾紛各自的法律責(zé)任。

取得管道沿線土地臨時使用權(quán)的方式是發(fā)展趨勢。 如前文所述， 取得管道沿線土地永久使用權(quán)， 雖然可以全面的行使土地占有、 使用、 收益權(quán)能， 排他性更強， 但不符合現(xiàn)代企業(yè)制度的效益原則， 相悖于土地資源稀缺性特征和國家土地資源有效利用原則。 1999年11月， 國土資源部下發(fā)《關(guān)于加強土地資產(chǎn)管理促進國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》 ， 其中明確指出， 根據(jù)企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中對土地利用的不同要求， 進一步細化配置土地權(quán)利， 降低用地成本。 國有企業(yè)因鋪設(shè)地上、 地下管線等需要通過國有土地或集體土地的， 可以通過設(shè)定土地他項權(quán)利的方式，保證企業(yè)正常生產(chǎn)運營。 只對因行使特定的土地他項權(quán)利而對土地所有者、 使用者造成的損失給予相應(yīng)補償。 十七屆三中全會《決定》 進一步提出了加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)， 建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場的具體要求。 特別強調(diào)， 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須做到三個不得，即不得改變土地集體所有性質(zhì)， 不得改變土地用途， 不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。 同時實行最嚴格的節(jié)約用地制度， 從嚴控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模， 并對進一步改革征地制度提出了明確的要求， 即通過明確界定“公共利益”， 嚴格界定經(jīng)營性建設(shè)用地， 逐步縮小征地范圍。 2010年6月25日， 第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》 ， 其中的制度設(shè)計也充分考慮了在保障管道安全的同時， 特別注意貫徹節(jié)約用地、 環(huán)境保護等原則。 綜上， 通過取得管道沿線土地臨時使用權(quán)的方式開展管道建設(shè)項目， 是今后土地合理有效利用的基本要求， 也是落實國家節(jié)約用地政策的具體措施。

通過協(xié)議方式獲得并充分行使“地下權(quán)”。土地他項權(quán)利是指土地所有權(quán)和土地使用權(quán)以外與土地有密切關(guān)系的權(quán)利， 這里主要指的是在他人土地之下埋設(shè)管線、 電纜、 建設(shè)地下設(shè)施的權(quán)利。 管道企業(yè)依法或者依照當事人協(xié)議獲得了這種權(quán)利， 就能在他人擁有使用權(quán)的土地上實現(xiàn)管道建設(shè)施工、 日常維護等工作， 土地使用權(quán)人必須接受并給予配合， 法律上這種權(quán)利叫“地下權(quán)”。 物權(quán)法第136條規(guī)定： “建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、 地上或者地下分別設(shè)立。 新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)， 不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)。 ”由此提出了建設(shè)用地區(qū)分所有權(quán)的法律依據(jù)。 但如何確定建設(shè)用地區(qū)分所有權(quán)的范圍、如何避免各建設(shè)用地空間使用權(quán)人之間的權(quán)利沖突、 管理機關(guān)如何履行登記程序等， 還有待進一步作出明確規(guī)定。 國土資源部2007年5月發(fā)布關(guān)于貫徹實施《中華人民共和國物權(quán)法》 的通知， 要求各級國土資源管理部門要結(jié)合國土資源管理工作的實踐， 與時俱進地研究落實物權(quán)法提出的創(chuàng)新性要求， 對建設(shè)用地使用權(quán)如何在地表、 地上和地下分別設(shè)立等問題， 積極開展試點工作。 有關(guān)更具操作性的配套立法工作有望得到完善， 管道企業(yè)目前面臨的具體困難有望徹底解決。

《石油天然氣管道保護法》關(guān)于管道用地土地權(quán)屬的規(guī)定。 該法在強調(diào)管道企業(yè)是維護管道安全的主要責(zé)任人的同時， 進一步明確了政府、有關(guān)部門的管道保護責(zé)任， 尤其是很多規(guī)范都突出加強對土地權(quán)利人合法權(quán)益的維護。 其第26條規(guī)定， 管道企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地， 任何單位和個人不得侵占。 為合理利用土地， 在保障管道安全的條件下， 管道企業(yè)可以與有關(guān)單位、 個人約定， 同意有關(guān)單位、 個人種植淺根農(nóng)作物。但是， 因管道巡護、 檢測、 維修造成的農(nóng)作物損失， 除另有約定外， 管道企業(yè)不予賠償。 同時，該法第27條又規(guī)定， 管道企業(yè)對管道進行巡護、檢測、 維修等作業(yè)， 管道沿線的有關(guān)單位、 個人應(yīng)當給予必要的便利。 因管道巡護、 檢測、 維修等作業(yè)給土地使用權(quán)人或者其他單位、 個人造成損失的， 管道企業(yè)應(yīng)當依法給予賠償。 這里所稱的“另有約定”、 “給予賠償”可以解讀為本文所說的“地下權(quán)”等土地用益物權(quán)協(xié)議及其相應(yīng)內(nèi)容之一種， 這也是繼物權(quán)法之后， 體現(xiàn)綜合高效利用土地， 豐富土地權(quán)利內(nèi)容和實現(xiàn)方式的又一法律依據(jù)。 管道保護法相關(guān)規(guī)定進一步驗證了本文的思考方向。

三、結(jié)語

民事權(quán)利有兩個主要來源， 即法律規(guī)定和當事人約定。 當前， 多數(shù)管道企業(yè)沒有關(guān)于處理管道涉及土地權(quán)屬糾紛的統(tǒng)一適用辦法和工作流程， 大多是針對具體問題， 采取事后補救， 或經(jīng)地方政府向享有土地使用權(quán)的農(nóng)民做工作的不規(guī)范方式處理。 在政府相關(guān)部門完善有關(guān)法規(guī)政策的同時， 管道企業(yè)目前可以通過與土地所有權(quán)和使用權(quán)人簽訂協(xié)議獲得土地他項權(quán)利， 明確約定管道沿線土地的位置、 利用目的和方法、 利用期限和解決爭議的辦法等。 同時可以在協(xié)議中做特別約定， 明確管道企業(yè)有權(quán)保養(yǎng)、 檢修已埋設(shè)管道， 以保證正常運行。 如果管道通過地下以及管道日常維護工作的事實， 對土地使用權(quán)人利益確實造成影響的， 管道企業(yè)可以通過對相關(guān)權(quán)利人以相應(yīng)經(jīng)濟補償?shù)姆绞郊右越鉀Q。 這種做法符合民法一般性權(quán)利處分原則， 也借鑒了土地管理法中有償取得臨時土地使用權(quán)的規(guī)定。 ◢

（作者單位：中石化集團公司安全環(huán)保局）

《管道保護》2012 年第 6期（總第 7 期）