張耀東

油氣管道埋設在農村集體土地特別是農用地中時，會帶來以下難題。

對國土部門來說，應該給管道企業辦理何種用地手續？雖然工程項目都應該取得建設用地使用權，而且建設用地使用權可以地上、地表和地下分別設立，但建設用地使用權只能設立在國有土地上。如果將埋設油氣管道的集體土地通過征收的方式變為國有土地，理所當然可以設立地下建設用地使用權，但這會影響農民土地利用的完整性，降低土地資源的利用效益，同時增加管道企業的用地成本（即征收費用和土地征收過來后的低效利用）。

對土地承包經營權人來說，土地承包經營權是其用益物權，油氣管道的占用和因管道安全對其土地權利的限制顯然對該用益物權帶來了損害，這些損害包括帶來農作物的減產、土地的非完整性利用和土地經營權能的限制等。在實際中，往往只有管道建設階段對其用地進行了補償，如果按臨時用地方式處理，在管道運營期間對集體土地地下空間的長期占用是否成為土地承包經營權人應負擔的“義務”？

對管道企業來說，由于建管分離的體制，油氣管道建設階段的用地問題得到了關注，但運營階段的用地問題始終懸而未決。實際上，管道企業為管道建設用地和清理違章占壓等支付了高額費用，但卻得不到相應的權利確認。也正因為如此，使得管道企業在與其他工程相遇時相對被動。如油氣管道要通過河堤時，需要多次支付河堤占用費。管道企業在管道建設階段就應該統籌考慮管道長期用地問題，同時從法律層面尋求保障自身利益。

物權法中的地役權為解決油氣管道通過權問題提供了法理依據，也具有較強的操作性，將油氣管道通過權“地役權化”成為大家關注的方案。

一是明確油氣管道通過權是一種地役權。油氣管道通過權是管道企業利用他人土地（地下空間）以提高自己管道設施效益的一種用益物權。設立油氣管道通過權后，管道企業便依法對他人土地（地下空間）享有占有、使用和收益的權利。同時作為用益物權，還可以納入管道企業的會計核算體系，有利于管道企業資產管理。

二是油氣管道通過權可以按照合同方式設立。管道企業應當與土地承包經營權人簽訂地役權合同，約定利用目的、期限、對土地承包經營權人的物權限制、補償額度及支付方式、土地承包經營權人承受地役權的義務和管道保護的義務等。

三是管道企業應向登記機構申請油氣管道通過權的登記�！恫粍赢a登記暫行條例》明確油氣管道可以按照地役權進行登記，不存在不動產登記管理方面的障礙。登記后所有權人和其他土地權利人則不得干涉油氣管道企業行使地役權。

四是管道企業與土地承包經營權人商談補償標準。由于油氣管道具有公益屬性，政府相關部門可以在征收補償標準基礎上制定補償辦法，可以按永久征收補償的百分比計算，而百分比的確定則根據油氣管道通過權對土地利用帶來的價值減損程度來衡量。

作者：南京理工大學泰州科技學院工程管理專業負責人，研究領域為工程項目用地管理，曾參加西部管道和澀寧蘭復線建設。

2017年第3期（總第34期）