吳炳成

浙江省能源局調(diào)研員

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，石油天然氣的需求量急劇上升，管道安全已成了事關(guān)我國能源保障、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定和廣大人民群眾正常生產(chǎn)生活的重大經(jīng)濟、社會和民生問題。2010年10月1日，管道保護法的正式頒布實施，對維護國家能源輸送安全和公共安全，保障民生，促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但由于我國各地發(fā)展模式、區(qū)域特點、資源條件不一，油氣管道的管廊資源、外部環(huán)境和行政機關(guān)的內(nèi)部設(shè)置也不盡相同，加之管道保護法注重宏觀性、普遍性，規(guī)定的法定職責(zé)、法律責(zé)任、執(zhí)法主體、執(zhí)法程序和手段等較為原則，缺乏操作性，因而影響了法律的約束力和執(zhí)行力。

2014年7月31日，我省第十二屆人大常委會第十一次會議審核通過了《浙江省石油天然氣管道建設(shè)和保護條例》，較好地解決了當前我省管道保護行政執(zhí)法中的法律盲點和困難問題。本文結(jié)合地方立法體會，就管道保護法行政執(zhí)法中遇到的困難和問題作些探究，并提出相關(guān)建議。

一、我國管道保護行政執(zhí)法中亟待研究解決的問題

（一）執(zhí)法主體亟待明確。管道保護法雖明確了省、自治區(qū)、直轄市能源主管部門為管道保護主管部門，但不少省份由于能源管道職能散落多個部門，從未明確某個部門為省級能源主管部門，因而很難依法確定省級管道保護主管部門；管道保護法對設(shè)區(qū)市、縣級管道保護主管部門的確定未作出硬性規(guī)定，致使市、縣兩級人民政府指定的管道保護主管部門有發(fā)改、公安、住建、城管、經(jīng)貿(mào)、工信等多個部門，不僅體制不順、執(zhí)法主體上下不對稱，而且信息溝通、工作協(xié)調(diào)不暢，給依法整治安全隱患、行政復(fù)議等工作帶來諸多困難和不便。建立責(zé)任清晰、高效統(tǒng)一的執(zhí)法主體迫在眉睫。

（二）執(zhí)法程序手段亟待明確。一是執(zhí)法程序有待明確。管道保護法規(guī)定了2項行政許可、4項行政備案和多項法律責(zé)任，但與之相配套的監(jiān)督檢查、行政許可、受案立案、詢問訊問、調(diào)查取證、行政處罰等程序、法律文書等未作統(tǒng)一規(guī)定，在具體執(zhí)法中很難有效實施。二是執(zhí)法手段有待明確。如管道保護主管部門在行政執(zhí)法中可采取哪些措施，行政強制如何實施等，亟待進一步明確。三是執(zhí)法力量薄弱。目前全國多數(shù)擔(dān)任管道保護主管部門的發(fā)展改革（能源）部門，既無專門執(zhí)法機構(gòu)和專業(yè)執(zhí)法隊伍、執(zhí)法人員，又無專項經(jīng)費和專門裝備，很難勝任日益繁重、復(fù)雜的管道保護監(jiān)管任務(wù)。

（三）基層管道保護的法定職責(zé)責(zé)任亟待明確。管道保護法替代原管道保護條例后，其責(zé)任主體、執(zhí)法主體均發(fā)生了變化，前者較后者雖在政府、部門和管道企業(yè)的職責(zé)、責(zé)任上作了進一步明確，但對管道沿線最直接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織的管道保護職責(zé)、責(zé)任未作具體規(guī)定，使管道保護職責(zé)、責(zé)任難以分解落實到部門，落實到基層。

（四）應(yīng)急救援機制亟待建立。我國東西差距較大，東南沿海地區(qū)由于人多地少、管廊資源稀缺，管道沿線重要建筑、設(shè)施、場所較多，一旦發(fā)生險情，容易危及周邊，引發(fā)次生災(zāi)害，管道保護法僅規(guī)定了管道企業(yè)的應(yīng)急救援責(zé)任，亟待建立政府領(lǐng)導(dǎo)下的社會應(yīng)急響應(yīng)和救援機制。

二、加強管道保護行政執(zhí)法工作的對策

（一）對管道保護有關(guān)事項作出明確規(guī)定。針對當前管道保護行政執(zhí)法工作中存在的突出問題，建議國家有關(guān)部門提請國務(wù)院抓緊下發(fā)關(guān)于進一步加強石油天然氣管道安全保護工作的通知，對全國管道保護工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法隊伍建設(shè)和管道事故應(yīng)急救援工作作出具體規(guī)定。這是當前解決管道保護行政執(zhí)法工作困難和問題的當務(wù)之急。

（二）出臺石油天然氣管道保護監(jiān)督檢查規(guī)定。建議國家能源局盡快研究制定石油天然氣管道保護監(jiān)督檢查規(guī)定，并以國家發(fā)改委或國家能源局令頒發(fā)實施，明確各級管道保護主管部門的行政許可、監(jiān)督檢查、行政處罰的程序和權(quán)限、手段等，統(tǒng)一全國管道保護法律文書，以切實構(gòu)建全國統(tǒng)一、規(guī)范、有序的執(zhí)法體系。

（三）加快推進管道保護法修訂進程。建議全國人大法制工作委員會、國務(wù)院法制辦和國家有關(guān)部門及早開展管道保護法修訂立法調(diào)研，以矛盾、問題為導(dǎo)向， 及時修改相關(guān)法律條文，及早將管道保護法修訂列入一類立法計劃，切實用法律來解決管道保護工作存在的突出問題。

（四）制定各省市區(qū)實施管道保護法辦法或管道保護條例。由各省市區(qū)結(jié)合實際制定出臺實施管道保護法辦法或管道保護條例，重點解決四個方面問題：一是完善縣級以上人民政府管道保護職責(zé)。增加建立健全管道保護聯(lián)席會議制度，考核下一級人民政府完成年度管道保護目標責(zé)任情況，檢查本級人民政府相關(guān)部門履行管道保護職責(zé)情況，組織開展管道安全檢查和宣傳教育， 將管道執(zhí)法監(jiān)督經(jīng)費納入本級財政預(yù)算等內(nèi)容。二是明確省、市、縣三級管道保護主管部門，并進一步明確職責(zé)和責(zé)任。三是規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）和村級組織管道保護職責(zé)和責(zé)任。如加強本區(qū)域管道保護工作領(lǐng)導(dǎo)， 組織開展管道安全檢查，督促檢查相關(guān)單位落實管道保護職責(zé)，組織排除管道重大外部安全隱患等，并明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）的相應(yīng)法律責(zé)任。四是建立政府統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指揮的管道安全應(yīng)急救援機制。

（五）多策并舉，強化執(zhí)法隊伍建設(shè)。一是理順關(guān)系，規(guī)范執(zhí)法體系。按照“設(shè)置合理、業(yè)務(wù)歸口、上下對應(yīng)”的原則，統(tǒng)一全國管道保護主管部門的機構(gòu)設(shè)置和人員編制，并在市、縣（市、旗、區(qū)）兩級管道保護主管部門內(nèi)設(shè)立管道保護執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)，配備相應(yīng)人員和裝備， 盡快解決管道保護執(zhí)法機構(gòu)組織不健全、主體上下不對稱、人員裝備匱乏等問題。二是加強培訓(xùn)，實行持證上崗。目前，不少省份的能源主管部門尚未開展管道保護執(zhí)法工作，部分已開展管道保護執(zhí)法工作的省份，其執(zhí)法人員多數(shù)未經(jīng)培訓(xùn)，專業(yè)知識匱乏，亟待采取多層次的培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時，在條件成熟時，建議全國推行管道保護法執(zhí)法崗位資格證制度，實行持證上崗。三是整合有生力量，實行群防群治。隨著我國輸油氣管道不斷增多，管道企業(yè)的巡線員隊伍也日益壯大，但由于相同路由的管道其業(yè)主不盡相同，各路巡線員的巡線工作在同一區(qū)域內(nèi)相互交叉，造成重復(fù)和浪費。對此，沿線政府管道保護主管部門應(yīng)有效整合巡線力量，建立省、市、縣三級管道保護巡線聯(lián)防組織，并統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服飾、統(tǒng)一裝備，充分發(fā)揮管道巡線人員在區(qū)域內(nèi)的綜合巡線作用。

（六）建立管道保護執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任過錯追究制度，提高執(zhí)法質(zhì)量。一是建立執(zhí)法監(jiān)督制度，及時聘請監(jiān)督部門和群眾代表作為管道保護執(zhí)法監(jiān)督員，強化執(zhí)法監(jiān)督，確保執(zhí)法工作在陽光下運行。二是建立執(zhí)法檢查和考核制度。在各級管道保護主管部門內(nèi)設(shè)立法制機構(gòu)或人員，把好執(zhí)法質(zhì)量關(guān)，并定期組織執(zhí)法檢查和考核，及時糾正執(zhí)法中的過錯和問題。三是建立執(zhí)法責(zé)任過錯追究制度。建議國家層面在完善相關(guān)法律法規(guī)的前提下，出臺石油天然氣管道保護執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法，以規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法效率，促進執(zhí)法規(guī)范化、正規(guī)化建設(shè)。

《管道保護》2015年第5期總（24）