王世聲

中石化法律事務(wù)部副處長

油氣管道安全是一個綜合性的問題，從法律角度看，既關(guān)系到私權(quán)關(guān)系，又涉及公權(quán)關(guān)系和復(fù)雜的糾紛解決機(jī)制。為有效貫徹落實(shí)管道保護(hù)法，應(yīng)從以下幾個方面完善機(jī)制，平衡權(quán)責(zé)和利益，方可保證管道安全。

一、保證中央與地方權(quán)責(zé)的平衡

管道建設(shè)、運(yùn)行主要在地方，特別是安全管理主要依托地方政府。因此，理順中央與地方在管道保護(hù)方面的職責(zé)、權(quán)限極為重要。

明確地方管道保護(hù)部門。管道保護(hù)法中明確了國務(wù)院能源主管部門主管全國管道保護(hù)工作，地方主管部門由省級人民政府制定。但在現(xiàn)實(shí)中特別是在許多縣一級政府，管道主管部門并未明確，致使管道安全事故發(fā)生后，企業(yè)“投訴”無門。因此，當(dāng)前迫切需要地方政府特別是縣一級政府明確管道保護(hù)部門，并公開其權(quán)限和職責(zé)。管道安全關(guān)系重大，地方政府應(yīng)遵照管道保護(hù)法主動作為。

理順地方政府部門之間關(guān)系。管道安全涉及多個方面，關(guān)系到地方政府眾多部門的職責(zé)，各個部門之間除明晰職責(zé)外，還應(yīng)完善工作協(xié)作機(jī)制，例如，一些地方政府明確能源主管部門是管道安全的主管部門，但能源主管部門缺乏執(zhí)法手段，面對管道占壓、第三方施工破壞時(shí)，不能現(xiàn)場執(zhí)法，嚴(yán)重影響了執(zhí)法效率，這就要求地方政府部門之間做好配合，保證能源主管部門能借助其他部門的執(zhí)法手段進(jìn)行現(xiàn)場執(zhí)法，維護(hù)管道安全。

完善地方立法。管道安全的復(fù)雜性因地而異，應(yīng)鼓勵地方政府結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際和管道保護(hù)面臨的突出問題，在不違背管道保護(hù)法規(guī)定的前提下，制定地方法規(guī)，確保管道安全保護(hù)落地生根。

建立稅收分配平衡機(jī)制。我國目前實(shí)行的屬地納稅制度，客觀上導(dǎo)致了管道過境地的地方政府承擔(dān)安全責(zé)任，卻無法獲得利益補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。因此在中央層面上， 建立管道企業(yè)稅收合理分配機(jī)制，對管道過境地的地方政府進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，調(diào)動地方政府的積極性，是非常必要的。

二、確保管道企業(yè)與其他主體之間權(quán)利義務(wù)的平衡

管道企業(yè)是管道安全的第一責(zé)任人，但是安全問題的復(fù)雜性和外部性，客觀上存在企業(yè)力所不能及的現(xiàn)象，需要包括政府部門在內(nèi)的全社會的支持與配合。明確管道企業(yè)與政府、其他主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系是非常關(guān)鍵的。

明確管道企業(yè)與政府部門之間的安全權(quán)責(zé)。管道保護(hù)法及相關(guān)法律法規(guī)對政府與企業(yè)在管道安全保護(hù)方面的權(quán)責(zé)作出了原則規(guī)定，但在實(shí)際操作中，這些規(guī)定需要細(xì)化、補(bǔ)充和完善，確保一旦發(fā)生管道安全問題，企業(yè)與政府之間能做到無縫銜接。這就要求企業(yè)自管道規(guī)劃階段開始，從規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、廢棄各個階段嚴(yán)格遵守法律，與政府密切配合，接受政府指導(dǎo)和監(jiān)督，梳理并建立各自的權(quán)責(zé)清單、協(xié)作程序，對法律規(guī)定模糊地帶，可以通過備忘錄、會議紀(jì)要等形式將安全職責(zé)予以明確。

與其他財(cái)產(chǎn)主體要做到權(quán)利明晰。油氣管道作為線性工程，要占用大量的土地，并與其它工程存在穿跨越問題。應(yīng)該看到，油氣管道安全問題除了打孔盜油屬于主觀故意違法外，其它造成管道安全隱患的主要是民事利益沖突，如土地權(quán)屬糾紛、第三方施工不當(dāng)或碾壓。管道保護(hù)法第三十條實(shí)際上從維護(hù)安全的角度對管道中心線兩側(cè)各5米地域范圍的土地的用途做出了限制，客觀上限制了土地權(quán)利人對土地的利用。解決這一問題的關(guān)鍵是要明確界定管道企業(yè)的土地權(quán)利，確保管道企業(yè)在支付一定對價(jià)的基礎(chǔ)上能取得獨(dú)立的可以對抗第三人的土地權(quán)利，物權(quán)法第十四章中規(guī)定的地役權(quán)制度，為建立管道企業(yè)的地下通行權(quán)確立了法理基礎(chǔ)，管道企業(yè)如能取得獨(dú)立的地役權(quán)，就可以平衡土地權(quán)利人與管道企業(yè)之間的利益。管道企業(yè)通過支付對價(jià)獲得地下通行權(quán)，既可以要求土地權(quán)利人按照要求利用土地，也可以對抗現(xiàn)實(shí)中大量存在的地方政府要求管道企業(yè)頻繁改線、搬遷的要求，即使確需改線的，也可獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。只有明確各自的權(quán)利邊界，現(xiàn)實(shí)中存在的占壓等危害管道安全的行為才會大幅減少。

對油氣管線與其他線性工程存在并行、交叉或穿跨越的，在明晰權(quán)利的前提下可以由政府部門或相關(guān)協(xié)會出面起草相應(yīng)的施工合同示范文本、協(xié)商程序，以增加共識，減少談判成本，共同維護(hù)安全。

三、逐步探索多元化的糾紛解決機(jī)制

油氣管道安全問題的復(fù)雜性導(dǎo)致了圍繞安全問題產(chǎn)生的法律糾紛的多樣化，同一法律糾紛既可能涉及行政法律責(zé)任，也可能涉及民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。有效防范糾紛的產(chǎn)生，降低糾紛解決的成本，應(yīng)該是在執(zhí)行管道保護(hù)法過程中重點(diǎn)探討的問題。特別是管道企業(yè)要增強(qiáng)在糾紛解決方面的主動性，樹立尊重他人利益的理念，強(qiáng)化在管道沿線的社會責(zé)任，力爭將問題、矛盾消滅在“萌芽”階段，并盡可能以低成本的手段預(yù)防和解決糾紛，最大限度維護(hù)企業(yè)利益。

借助行政手段和司法途徑這些正規(guī)渠道解決糾紛外，管道企業(yè)可以探索通過其他途徑預(yù)防隱患，解決糾紛，改變企業(yè)被動應(yīng)對安全問題，疲于應(yīng)付的局面。例如，建立第三方協(xié)商調(diào)解機(jī)制，企業(yè)可在通過行政司法機(jī)關(guān)解決糾紛之外，通過第三方如管道保護(hù)協(xié)會等第三方組織談判來解決糾紛的途徑。第三方介入可以減少矛盾的沖突，以其中立地位容易獲得當(dāng)事人的信任，有助于高效解決糾紛。企業(yè)的一些安全訴求通過第三方機(jī)構(gòu)合理表達(dá)，也可以達(dá)到政府部門單方表達(dá)難以企及的效果。

企業(yè)也可以借助網(wǎng)絡(luò)等新媒體宣傳管道知識和典型案例，組建管道保護(hù)志愿者組織，宣傳管道保護(hù)知識， 促進(jìn)全社會特別是管道沿線群眾維護(hù)管道安全的意識， 打造管道安全的軟力量，形成全社會保護(hù)管道安全的氛圍，以在源頭上增強(qiáng)維護(hù)管道安全意識，減少潛在糾紛的發(fā)生。

《管道保護(hù)》2015年第5期（總第24期）