管道保護法規(guī)定的安全保護義務實質(zhì)是對土地權(quán)利人的土地利用權(quán)的單方限制，但這種限制在經(jīng)濟上并無補償，要求土地權(quán)利人承擔管道安全保障義務就成為對其在行政上的單方要求，顯失公平。

油氣管道作為重要的運輸方式，應具有獨立的“路權(quán)”。確立油氣長輸管道的路權(quán)，即管道企業(yè)獲得長輸管道的土地權(quán)利，是確保油氣管道安全的重要方面。管道通過權(quán)即管道地役權(quán)制度為管道路權(quán)的確立奠定了制度基礎(chǔ)。

長輸管道地權(quán)缺失引發(fā)管道用地利益沖突

目前，管道企業(yè)只有少數(shù)長輸管道（主要是修建于上世紀的老管道）取得了國有土地使用權(quán)。近年來新建的管道，出于成本考慮及國家土地政策調(diào)整，管道企業(yè)（除站場、閥室外）并未取得獨立的土地權(quán)利，而管道上方的土地，無論是國有土地還是集體土地，其權(quán)利人都擁有獨立的土地權(quán)利。管道保護法規(guī)定的安全保護義務實質(zhì)是對土地權(quán)利人的土地利用權(quán)的單方限制，但這種限制在經(jīng)濟上并無補償，要求土地權(quán)利人承擔管道安全保障義務就成為對其在行政上的單方要求，顯失公平，當然會遭到土地權(quán)利人的抗拒，這在現(xiàn)實中就表現(xiàn)為對管道的隨意占壓、種植深根作物等。而由于管道企業(yè)未取得獨立的土地權(quán)利，地方規(guī)劃部門在制定和變更規(guī)劃時也往往忽略管道的安全需要。

國外的立法經(jīng)驗值得借鑒

能源發(fā)達國家在管道立法方面相對完善，形成了運作良好的管道通過權(quán)制度。在西班牙，符合公共利益的建設(shè)項目包括管道及其附屬設(shè)施的土地使用制度被稱為“土地強制使用”制度。即一旦項目通過政府批準，建設(shè)者即享有通過所需土地的權(quán)利。最后由管道企業(yè)與土地權(quán)利人簽訂補償協(xié)議，管道企業(yè)獲得管道通過權(quán)。俄羅斯規(guī)定了公共地役權(quán)制度，主要是針對建設(shè)油氣管道、電力設(shè)施等公共項目時，為了保障國家、地方自治和地方居民的利益而必須但又無須征收地塊的情況設(shè)置的。我國油氣管道地役權(quán)的建立可以借鑒國外這些成熟的經(jīng)驗。

我國油氣管道通過權(quán)的建立

（1）國內(nèi)立法實踐

物權(quán)法規(guī)定的地役權(quán)制度為管道地役權(quán)的設(shè)立提供了法律支持。該法第156條規(guī)定：“地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己的不動產(chǎn)的效益”。1995年國土部頒布的《土地登記規(guī)則》與《確定土地所有權(quán)與使用權(quán)的若干規(guī)定》中規(guī)定的“土地他項權(quán)利”的概念，即“地面與空中、地面與地下立體交叉使用土地的，土地使用權(quán)確定給地面使用者，空中和地下可確定為他項權(quán)利”是在程序上確立了類似地役權(quán)的制度。國土資源部 “關(guān)于西氣東輸管道工程用地有關(guān)問題的復函（國土資函[2001]327號）”則：對管道地下通過權(quán)問題作出明確規(guī)定:“西氣東輸管道工程是經(jīng)國務院批準的國家重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，依據(jù)《石油天然氣管道保護條例》進行管理，工程竣工后，建設(shè)單位享有地下通過權(quán)。”其中提到的“地下通過權(quán)”就可以理解為地役權(quán)，也是目前較早確認管道企業(yè)土地權(quán)利的規(guī)范性文件。2016年出臺的《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范》規(guī)定：“因鋪設(shè)電線、電纜、水管、輸油管線、暖氣和燃氣管線等利用他人不動產(chǎn)的”，可申請地役權(quán)登記，為設(shè)立管道地役權(quán)在程序上提供了支持。在地方立法層面，正在制定中的《甘肅省石油天然氣管道保護條例》（征求意見稿）第十條明確了管道通過權(quán)制度。

（2）建立我國的管道通過權(quán)制度

物權(quán)法已對地役權(quán)作出了規(guī)定，但考慮到管道等線性工程的特殊性，應借鑒國外立法經(jīng)驗，對地役權(quán)制度的內(nèi)涵進一步完善。鑒于管道地役權(quán)的特殊性和法律修改的復雜性，短期內(nèi)可以由國家能源與國土管理部門出臺相應的行政規(guī)章予以規(guī)范，或者在地方性法規(guī)中予以規(guī)定，條件成熟時再啟動相應法律的修改。

我國管道地役權(quán)的內(nèi)容主要包括三個方面：一是管道地役權(quán)強制取得，管道企業(yè)的地役權(quán)具有一定的強制性，在管道依法建設(shè)完成后，管道企業(yè)即有權(quán)要求開展地役權(quán)合同簽訂工作，管道沿線的土地權(quán)利人負有締約義務。二是管道地役權(quán)有償取得，管道企業(yè)通過合同約定取得管道地役權(quán)，在依照標準對土地權(quán)利人進行合理補償?shù)那闆r下，供役地人（可由土地管理部門作為代表）應與管道企業(yè)簽訂地役權(quán)合同。合同條款主要包括：合同主體、補償項目、補償期限、合同主體變更、爭議解決、其他權(quán)利義務。三是管道地役權(quán)登記制度，管道地役權(quán)應依據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范》向縣級不動產(chǎn)登記管理部門申請登記，登記發(fā)生爭議的，可向共同的上級部門申請登記。

作者：中國石化集團公司法律部副處長

2017年第3期（總第33期）