劉 輝1 姜肇雄2

1.中國石油天然氣集團(tuán)公司； 2.美國弗吉尼亞理工大學(xué)

西氣東輸一線建設(shè)最初擬引入外國投資者，當(dāng)時(shí)外方提出管道建設(shè)應(yīng)首先解決管道通過權(quán)問題。國土資源部曾為此專門下發(fā)“關(guān)于西氣東輸管道工程用地有關(guān)問題的復(fù)函”（國土資函〔2001〕327號，已廢止），首次提出管道“地下通過權(quán)”的概念。限于當(dāng)時(shí)物權(quán)法尚未制定，土地管理法尚未修訂，國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定尚未出臺，國家整體法律環(huán)境還不完善，對此問題的認(rèn)識還有較大局限性。但由于管道建設(shè)依附于土地，涉及土地使用及相關(guān)用益物權(quán)保護(hù)等重大利益關(guān)系，管道通過權(quán)問題成為管道建設(shè)不可回避的首要問題。

石油天然氣管道系統(tǒng)用地種類多樣。目前管道站場、閥室為永久征地，管材堆放、施工作業(yè)帶為臨時(shí)用地，管道線路部分（根據(jù)管道保護(hù)法及其他有關(guān)規(guī)定，指管道中心線兩側(cè)各5米的地域范圍）名為臨時(shí)用地、實(shí)則永久占用。臨時(shí)用地期滿，管道企業(yè)沒有相應(yīng)的土地權(quán)利，因?qū)ν恋貦?quán)利人補(bǔ)償不到位，或雖補(bǔ)償?shù)轿坏珯?quán)屬不清，實(shí)踐中引發(fā)利益失衡、管道占壓安全隱患突出等一系列問題，造成管道保護(hù)制度難以全面落實(shí)。管道線路部分按臨時(shí)用地辦理手續(xù)、永久占用的做法（客觀上無需征地、又需長期占用），與法無據(jù)，在法律制度上存在空白。埋地管道用地特點(diǎn)決定了相關(guān)土地權(quán)利具有相容性，既是集約配置土地資源的方式，又是法律關(guān)系復(fù)雜、易引發(fā)權(quán)益沖突的根源。在權(quán)益共存的土地上，一項(xiàng)土地權(quán)益的所有者擁有有限的活動(dòng)自由，盡管各類土地權(quán)益受法律平等保護(hù)，但由于土地利用具有一定的優(yōu)先順序，其地位的一點(diǎn)小小變動(dòng)，都可能影響其權(quán)利的價(jià)值。

借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國內(nèi)相關(guān)法律實(shí)踐，設(shè)立管道通過權(quán)制度，確立管道通過權(quán)與土地權(quán)利人相關(guān)權(quán)利的排序優(yōu)先性，賦予管道企業(yè)在他人已取得土地權(quán)利的土地上建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)管道的權(quán)利，明確各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是解決上述問題的根本途徑。

設(shè)立管道通過權(quán)的法理依據(jù)及制度邏輯

為滿足公共利益需要，法律關(guān)于土地和公民私有財(cái)產(chǎn)的征收、征用制度，是設(shè)立管道通過權(quán)的基礎(chǔ)和前提。綜觀各國，即使有私法的明文規(guī)定，財(cái)產(chǎn)權(quán)也不是絕對的，其他法律可能優(yōu)先于財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。比如，與發(fā)展中國家相比，發(fā)達(dá)國家的土地規(guī)劃制度和環(huán)境立法更大程度地限制公民和企業(yè)行使其財(cái)產(chǎn)權(quán)利。再比如，幾乎所有國家都認(rèn)可為了公共利益需要，私人產(chǎn)權(quán)可以受到限制，我國也不例外。我國憲法第十條、第十三條規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地或公民私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。這里的私有財(cái)產(chǎn)，可以是有形財(cái)產(chǎn)，也可以是包括用益物權(quán)在內(nèi)的權(quán)益。公共利益的內(nèi)容，不同國家各有不同。我國《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》關(guān)于公共利益的規(guī)定，其中就包括能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

石油天然氣管道是重要的能源基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施。管道企業(yè)要獲得在他人已經(jīng)取得土地權(quán)利的土地上建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)管道的權(quán)利，必須依法獲得他人土地的強(qiáng)制通過權(quán)。這一權(quán)利需要通過專門的法律制度安排來實(shí)現(xiàn)。這意味著管道通過權(quán)是一種行政權(quán)利，具有強(qiáng)制性，體現(xiàn)其相對于土地權(quán)利人對土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的優(yōu)先性。

管道通過權(quán)必須符合管道用地特點(diǎn)，管道用地特點(diǎn)反過來又決定了管道通過權(quán)具有準(zhǔn)地役權(quán)性質(zhì)。管道通過權(quán)是疊加在他人土地權(quán)利之上的權(quán)利，其具體實(shí)現(xiàn)方式是管道企業(yè)與相關(guān)土地權(quán)利人簽訂管道地役權(quán)合同，有效的管道地役權(quán)合同成立，管道通過權(quán)設(shè)立，不登記不能對抗善意第三人。

管道通過權(quán)體現(xiàn)了管道用地兼具公法與私法二重性，是一個(gè)硬幣的兩面。一方面表現(xiàn)為公權(quán)利的強(qiáng)制性，依法賦予管道在他人土地上通過的權(quán)利，以保障管道作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的地位；另一方面，通過制定管道地役權(quán)合同及公平補(bǔ)償?shù)姆�律機(jī)制，又體現(xiàn)了對私權(quán)利的平等保護(hù)。

我國設(shè)立管道通過權(quán)的相關(guān)法律制度分析

我國油氣管道強(qiáng)制通過制度事實(shí)存在，但沒有法律的明文規(guī)定，實(shí)踐中管道線路用地法律關(guān)系錯(cuò)位，須依法重新調(diào)整。按照國家投資體制改革要求及有關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，國家從維護(hù)社會(huì)公共利益的角度對油氣管道項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)和備案制。在規(guī)劃選址、土地預(yù)審等相關(guān)核準(zhǔn)文件取得和項(xiàng)目核準(zhǔn)過程中，采取座談、評估、公示等方式，廣泛征求有關(guān)部門、中介組織、利害關(guān)系人和社會(huì)公眾意見，確認(rèn)項(xiàng)目符合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)安全要求和資源利用要求，符合國家相關(guān)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)政策，對重大公共利益無不利影響。

按規(guī)定，經(jīng)核準(zhǔn)的項(xiàng)目，由核準(zhǔn)機(jī)關(guān)出具核準(zhǔn)文件。核準(zhǔn)文件的法律效力是：項(xiàng)目單位根據(jù)核準(zhǔn)文件，依法辦理規(guī)劃許可、土地使用、資源利用、安全生產(chǎn)等相關(guān)手續(xù)。這表明，經(jīng)核準(zhǔn)的管道項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上被賦予了土地強(qiáng)制通過權(quán)，有權(quán)依法對他人的土地權(quán)利造成一定侵奪。依照現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，辦理用地手續(xù)主要是簽訂建設(shè)用地、臨時(shí)用地補(bǔ)償協(xié)議，依法審批登記，取得相關(guān)權(quán)證。對目前管道線路既不征地又長期占用的情況，按臨時(shí)用地辦理手續(xù)，并不符合土地管理法的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)管道線路用地特點(diǎn)，可參照物權(quán)法的規(guī)定，根據(jù)項(xiàng)目具體情況簽署地役權(quán)合同，并依法進(jìn)行地役權(quán)登記。因此，管道通過權(quán)設(shè)立與保護(hù)需經(jīng)三個(gè)環(huán)節(jié)：管道項(xiàng)目經(jīng)核準(zhǔn)（或備案）取得土地強(qiáng)制通過權(quán)；管道企業(yè)與有關(guān)國土資源部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽署管道地役權(quán)合同并給予補(bǔ)償；辦理地役權(quán)登記。由此更加清晰可見，管道通過權(quán)具有公法、私法二重性，屬新型用地權(quán)利，為依生效法律文書（作為行政許可的項(xiàng)目核準(zhǔn)文件）并基于合同法律行為的物權(quán)變動(dòng)，內(nèi)容上可比于國外的公共地役權(quán)。

管道通過權(quán)依法正名和依法取得的制度路徑

鑒于目前管道用地制度現(xiàn)狀及存在問題，提出如下解決思路：

一是，根據(jù)憲法有關(guān)土地和公民私有財(cái)產(chǎn)“依照法律規(guī)定”征收或征用的規(guī)定，將現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章有關(guān)企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)文件效力的規(guī)定上升為法律規(guī)定，明確為滿足公共利益需要，管道項(xiàng)目作為基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施，依法享有在他人土地上通過的權(quán)利。具體是修改管道保護(hù)法第十五條規(guī)定，明確經(jīng)核準(zhǔn)或者備案依法建設(shè)的管道，享有通過他人土地的權(quán)利。

二是，修改管道保護(hù)法第十四條的規(guī)定，明確管道用地類型及其相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)，包括建設(shè)用地、臨時(shí)用地、管道通過權(quán)用地。對管道通過權(quán)用地，規(guī)定經(jīng)核準(zhǔn)或者備案依法建設(shè)的管道，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)與有關(guān)國土資源部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂管道地役權(quán)合同，明確當(dāng)事人土地使用和管道保護(hù)的權(quán)利義務(wù)，按管道中心線兩側(cè)各5米的地域范圍，根據(jù)管道建設(shè)時(shí)土地的用途、管道建設(shè)運(yùn)行對土地利用的影響程度依法給予補(bǔ)償，并辦理地役權(quán)登記。

美國、加拿大、西班牙、英國等均設(shè)立了管道通過權(quán)制度，雖然其法律體系、監(jiān)管體制不同，涉及憲法及聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)法、天然氣法、管道法等不同法律的規(guī)定，但法理相通，法律邏輯與制度路徑有異曲同工之處。

管道通過權(quán)制度建立，管道地役權(quán)合同和權(quán)利登記成為制度實(shí)施的關(guān)鍵，迫切需要配套補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、示范合同、登記程序及地方性法規(guī)和試點(diǎn)支撐，需下大力氣研究推進(jìn)。

《管道保護(hù)》2017年第2期（總第33期）