史航

中國(guó)石油天然氣管道工程有限公司

看了《管道保護(hù)》近期登載的關(guān)于設(shè)立管道地下通過(guò)權(quán)問(wèn)題的研究文章（以下簡(jiǎn)稱“文章”），首先非常不解：我國(guó)的土地不是公有制嗎？管道從什么時(shí)候沒(méi)有了通過(guò)權(quán)而需要重新設(shè)立？進(jìn)一步閱讀后更產(chǎn)生了一些疑問(wèn)，就此與各位文章作者商榷。

本人從事管道設(shè)計(jì)和建設(shè)多年，深知管道建設(shè)程序之復(fù)雜，建設(shè)中土地協(xié)調(diào)難度之大以及運(yùn)營(yíng)維護(hù)中涉及土地的種種矛盾。提出設(shè)立管道地下通過(guò)權(quán)，對(duì)我國(guó)管道以及其他基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理影響很大，應(yīng)該廣泛、深入調(diào)研，聽(tīng)取政府有關(guān)部門(mén)、管道企業(yè)、地方政府、相關(guān)行業(yè)企業(yè)等各方的意見(jiàn)，慎重為之。理由如下。

1、文章的法律依據(jù)

文章列舉美國(guó)、加拿大、西班牙、英國(guó)等管道建設(shè)需要得到土地通過(guò)權(quán)，而我國(guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有注明這一權(quán)利，出現(xiàn)許多管道建設(shè)矛盾和管道保護(hù)隱患，因此呼吁設(shè)立管道通過(guò)權(quán)。但這些國(guó)家的土地私有化制度與我國(guó)的土地公有制有本質(zhì)的區(qū)別。《土地管理法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”。同時(shí)，《石油天然氣管道保護(hù)法》第十四條規(guī)定：“管道建設(shè)使用土地，依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。依法建設(shè)的管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國(guó)有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時(shí)土地的用途給予補(bǔ)償”。這條規(guī)定就是管道建設(shè)用地的法律規(guī)定，也就是從法律上給定了管道的“通過(guò)權(quán)”，不存在“法律制度上存在空白”一說(shuō)。而且，目前對(duì)于管道站場(chǎng)永久占地，國(guó)家有規(guī)劃選址、土地預(yù)審、各項(xiàng)評(píng)價(jià)等法規(guī)；線路施工臨時(shí)用地，國(guó)家有臨時(shí)用地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，各省市政府有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，且需要與土地權(quán)益人簽訂同意補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議，在土地權(quán)益人、土地所在鄉(xiāng)、村同意的條件下，管道施工才能夠進(jìn)行。這些法規(guī)、程序都是完善的。

土地私有制國(guó)家中，土地的所有權(quán)在個(gè)人手中，管道或其它設(shè)施通過(guò)私人所有土地需要一家一家簽合同，私人不同意管道就不能通過(guò)。把這種“經(jīng)驗(yàn)”拿到中國(guó)來(lái)，顯然不切實(shí)際。查閱一下國(guó)內(nèi)其他各種線性工程——鐵路、公路、水渠、光纜、電纜、供水管網(wǎng)等，哪一個(gè)行業(yè)需要“通過(guò)權(quán)”才能建設(shè)？按照文章觀點(diǎn)，沒(méi)有法律上寫(xiě)明的“通過(guò)權(quán)”，都是“與法無(wú)據(jù)”，由此推論：我國(guó)解放以來(lái)各種基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)法規(guī)都“不算法律”，都是“缺乏依據(jù)的”，這種觀點(diǎn)顯然存在片面性。

文章還談到：“我國(guó)油氣管道強(qiáng)制通過(guò)制度事實(shí)存在，但沒(méi)有法律的明文規(guī)定”，然而《石油天然氣管道保護(hù)法》第十五條規(guī)定：“依照法律和國(guó)務(wù)院的規(guī)定，取得行政許可或者已報(bào)送備案并符合開(kāi)工條件的管道項(xiàng)目的建設(shè)，任何單位和個(gè)人不得阻礙”。可見(jiàn)強(qiáng)制通過(guò)制度是有法律明文規(guī)定的；因?yàn)殍F路、管道這些線性工程建設(shè)中，任何一家的土地（哪怕只有1米長(zhǎng)）不讓通過(guò)也難以建成，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，這種強(qiáng)制通過(guò)權(quán)是必需的。

2、文章的核心觀點(diǎn)“管道名為臨時(shí)用地，實(shí)則長(zhǎng)期占用，管道企業(yè)并沒(méi)有取得使用這些土地的權(quán)利”提法不妥

管道線路用地在施工期間占用地面空間，對(duì)地面附著物進(jìn)行賠償，施工之后管道埋在地下，地面可以耕種或作為綠地，道路可以正常運(yùn)行，并沒(méi)有限制。雖然管道保護(hù)法規(guī)定不能種深根植物等，但管道埋在地下正是它的優(yōu)勢(shì)。國(guó)際上對(duì)土地的空間都是多層綜合利用，這也是我們國(guó)家積極倡導(dǎo)的方式。認(rèn)為“一塊土地只能從平面投影上用作一種用途”，這種看法顯然是片面的。試想一塊土地上有高壓線，地面種田，下埋管道，深層還有地鐵或人防設(shè)施，每一種設(shè)施都要取得“通過(guò)權(quán)”，不僅建設(shè)受到限制，我國(guó)的土地再多也不夠用。

目前確實(shí)存在管道埋設(shè)對(duì)土地的不利影響問(wèn)題，比如熱輸管道造成地溫升高、影響作物生長(zhǎng)，這些問(wèn)題可通過(guò)降低管道向土地傳熱程度，適當(dāng)增加管道埋深，加強(qiáng)土地復(fù)耕質(zhì)量等技術(shù)及管理手段解決，法律上即使有“通過(guò)權(quán)”的名詞也解決不了此問(wèn)題。

3、文章談到?jīng)]有設(shè)通過(guò)權(quán)造成的幾種后果，與現(xiàn)狀有出入

（1）文章說(shuō):“土地權(quán)益人的權(quán)益受到侵害，沒(méi)有給予應(yīng)有的補(bǔ)償”。國(guó)家規(guī)定了各種土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)建設(shè)管道花的國(guó)家投資，賠償?shù)馁M(fèi)用由管道企業(yè)先撥付給省、市、縣等有關(guān)主管部門(mén)，經(jīng)過(guò)平衡再發(fā)放到土地權(quán)益人手中，這里面顯然有不合理之處，賠償不一定完全到位。但現(xiàn)實(shí)條件下，只能綜合權(quán)衡各方利益。地方政府、企業(yè)、土地權(quán)益人的矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，多年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)各種政策平衡這些矛盾，我們作為管道保護(hù)者，夸大這些矛盾，對(duì)管道行業(yè)毫無(wú)益處。

（2）文章講：由于沒(méi)有通行權(quán)“管道外部安全難以得到保障”，并舉例“美國(guó)的管道因有通過(guò)權(quán)而遭受的人為傷害少”。其實(shí)通過(guò)權(quán)和受傷害這兩者沒(méi)有本質(zhì)聯(lián)系。我國(guó)有管道保護(hù)法，而且土地權(quán)益人明白管道是受法律保護(hù)的，不會(huì)明目張膽的破壞管道。我國(guó)管道受外界傷害多的原因，除了打孔盜油，大多是第三方施工的無(wú)意破壞。大連6.30是管道穿越施工誤傷了運(yùn)行中的管道，中衛(wèi)7.16是鐵路方勘察鉆探誤傷管道，與管道通過(guò)權(quán)根本沒(méi)任何聯(lián)系，作為文章依據(jù)是不合適的。

（3）文章又說(shuō)：由于沒(méi)有通過(guò)權(quán)而使“企地關(guān)系受到干擾”。企地關(guān)系涉及到安全責(zé)任、稅收、土地利用等方方面面，地方政府并沒(méi)有提出管道及鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施必須有“通過(guò)權(quán)”。確實(shí)有地方政府提出“管道沿線需永久征地”的意見(jiàn)，但不普遍，也不符合國(guó)家土地政策。曾有企業(yè)提出要“管道沿線3米永久征地、以后各種規(guī)劃及建設(shè)服從管道”的意見(jiàn)，地方政府根本不同意，理由是3米這么窄的一條地影響了整個(gè)區(qū)域的土地利用極不合理。青島事故東營(yíng)--黃道輸油管道復(fù)線建設(shè)中就有“管徑+每側(cè)各1m”的永久征地，并沒(méi)有避免后期城市建設(shè)占?jí)骸?/p>

（4）文章又講：沒(méi)有通過(guò)權(quán)是管道企業(yè)的“軟肋”，管道的保護(hù)工程沒(méi)有換來(lái)“名分”。企業(yè)愿意花錢(qián)加強(qiáng)保護(hù)管道設(shè)施平息矛盾。但關(guān)鍵是：有了通過(guò)權(quán)同樣要花錢(qián)保護(hù)管道設(shè)施，努力和地方政府主管部門(mén)、沿途鄉(xiāng)鎮(zhèn)和群眾保持和諧關(guān)系，并不因?yàn)椤澳阌型ㄟ^(guò)權(quán)”而有所不同。若不能保護(hù)好管道，再充足的名分也保障不了管道安全。文章的該觀點(diǎn)不接地氣。

4、關(guān)于用地的操作方式

文章呼吁應(yīng)設(shè)立管道通過(guò)權(quán)，以后建設(shè)管道“管道企業(yè)與土地權(quán)益人簽訂管道地役合同”，通過(guò)“座談、評(píng)估、公示”的方式，廣泛征求包括“中介組織、利害關(guān)系人和社會(huì)公眾”的意見(jiàn)。此作法一看就是國(guó)外土地私有制的做法，看上似乎合法合理，但前提錯(cuò)了：我國(guó)是土地公有制，與國(guó)外的土地私有制完全不同。

本人認(rèn)為，在了解部分農(nóng)民意見(jiàn)的同時(shí)，還應(yīng)看到目前的管道建設(shè)頻頻受阻、管道維護(hù)進(jìn)地需高價(jià)賠償?shù)染置妗８�重要的，想完全按照�?guó)外的作法去尋求法理上的“心理平衡”，則新建管道根本建不成——遭遇類(lèi)似于土地開(kāi)發(fā)商拆遷遇到釘子戶的尖銳矛盾，或漫天要價(jià)，很難簽訂通過(guò)權(quán)、地役權(quán)合同。對(duì)已經(jīng)運(yùn)行的管道，土地權(quán)益人和地方政府若讓你“補(bǔ)辦通行權(quán)”——新管道都辦了，老管道當(dāng)然也照辦！管道企業(yè)難以應(yīng)對(duì)。所以，這種做法在中國(guó)行不通。管道保護(hù)法第十四條、十五條已經(jīng)賦予了管道建設(shè)的用地權(quán)力，該法是2010年頒布實(shí)施的，文章以2007年頒布實(shí)施的物權(quán)法為依據(jù)，說(shuō)有明顯沖突，這令人費(fèi)解。

一項(xiàng)政策的出臺(tái)必須考慮方方面面，兼顧各方利益，不能因?yàn)橛行﹩挝挥行┤颂岢隼щy，一些土地權(quán)益人有怨氣，就輕易決定。國(guó)家多年來(lái)的政策和法規(guī)是有基礎(chǔ)的、符合我國(guó)實(shí)際的，盲目參照國(guó)外作法不僅行不通，還會(huì)將管道行業(yè)推入窘境。建議廣泛聽(tīng)取管道建設(shè)、征地協(xié)調(diào)人員的意見(jiàn)，同時(shí)調(diào)研國(guó)土資源管理部門(mén)，以及交通、電力、通信等其他行業(yè)的用地做法，改變現(xiàn)狀必須慎之又慎。

綜上所述，提出以下觀點(diǎn)。

⑴我國(guó)的建設(shè)法規(guī)和程序是健全的，管道保護(hù)法已經(jīng)賦予了管道的 通過(guò)權(quán)，國(guó)外的作法不適合中國(guó)。

⑵管道保護(hù)法對(duì)管道兩側(cè)土地限制活動(dòng)的規(guī)定不太詳細(xì)，隨著經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展，有些規(guī)定還有待修訂完善，在保護(hù)管道的同時(shí)，應(yīng)考慮到土地權(quán)益人的正當(dāng)利益。

⑶目前呼吁設(shè)立管道通過(guò)權(quán)和地役權(quán)不僅沒(méi)有意義，還會(huì)激化管道企業(yè)與土地權(quán)益人、地方三者之間的矛盾，給管道行業(yè)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)會(huì)給交通、水利、電力、通信等各行業(yè)造成不利影響。

⑷針對(duì)管道臨時(shí)用地與土地權(quán)益人的矛盾，建議今后管道建設(shè)臨時(shí)用地的賠償金支付程序與金額等應(yīng)更加透明；對(duì)管道運(yùn)營(yíng)維護(hù)進(jìn)入土地引起的對(duì)各種地面附著物、土地本身影響的賠償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)由各地政府制訂；管道作業(yè)進(jìn)入場(chǎng)地（事故搶修除外），可向地方政府主管部門(mén)辦理手續(xù)，并在其協(xié)調(diào)下支付合理費(fèi)用。地方政府和管道企業(yè)共同做好法規(guī)宣傳，多方舉措減緩矛盾。

⑸從技術(shù)層面解決埋地管道對(duì)土地影響問(wèn)題，如新管道可適當(dāng)深埋；制定更高質(zhì)量的土地復(fù)耕要求；管道標(biāo)志樁、檢測(cè)樁的設(shè)置不影響耕作；探討采用降低管道向土體的傳熱技術(shù)；管道巡線、檢測(cè)運(yùn)用更先進(jìn)的方式以盡量不損害地表附著物等。通過(guò)技術(shù)進(jìn)步，逐步解決或緩解埋地管道對(duì)土地的影響。

作者：中國(guó)石油天然氣管道工程有限公司副總工程師，全國(guó)勘探設(shè)計(jì)大師。

《管道保護(hù)》2017年第3期（總第34期）