編者按：在今年5月舉行的第十屆石油天然氣管道安全國際會議期間，本刊主編朱行之就如何做好管道管理工作采訪了中亞管道公司中塔天然氣管道項目副總經(jīng)理常大海，并請教了有關問題。常大海，教授級高級工程師，1982年畢業(yè)于撫順石油學院儲運專業(yè)，獲工學學士學位，1999年獲北京化工大學工學碩士學位；長期從事管道建設及項目管理工作，具有豐富的海外工作經(jīng)歷。

加強調(diào)控中心及調(diào)控員管理非常關鍵

朱：據(jù)我所知，國內(nèi)長輸管道目前普遍裝備了SCADA系統(tǒng)，該系統(tǒng)配置與發(fā)達國家管道水平相當，隨著不斷實踐總結，運行管理水平有了明顯提升，但與世界先進水平相比還存在一定差距，差距和原因在哪？請您就此談談看法。

常：即使是高度自動化的長輸管道，整個管道系統(tǒng)也沒有形成完全閉環(huán)的控制回路，管道調(diào)控中心的終端由調(diào)控員進行監(jiān)控，具體地說調(diào)控員要負責設備或流程的遠程控制、報警信號的處理、以及輸送過程異常情況尤其是管道事故發(fā)生時的應急處理。所以，調(diào)控員的素質(zhì)和能力直接關系管道能否安全運行，決定管道事故能否在第一時間及時排除或緩解。

發(fā)達國家管道的控制操作完全由管道調(diào)控中心承擔，站場層級不設調(diào)控員，有些站場甚至無人值守。相比之下，國內(nèi)的管道控制層級設置具有濃厚的行政級別色彩，大多數(shù)管道設有站場級，區(qū)域性管道公司級，母公司級等。多層級設置不僅使人員數(shù)量增加，還造成各級責任劃分復雜困難，母公司級調(diào)控中心調(diào)控員和現(xiàn)場負責運維工作的人員分屬兩個獨立行政單位，雙方難以做到有序無縫對接。如出現(xiàn)緊急狀況，有可能由于職責不清，錯失排除故障的最佳時機，甚至導致嚴重事故。

建議將國內(nèi)管道的控制層級精簡為一級，即在區(qū)域管道公司設調(diào)控中心，母公司級只需收集各管道日常運行生產(chǎn)數(shù)據(jù)用于經(jīng)營戰(zhàn)略決策。有利于區(qū)域管道公司獨立地綜合協(xié)調(diào)所轄管道運維工作，遇到緊急狀況時，調(diào)控人員能與現(xiàn)場運維人員及時、高效溝通，有機配合排除事故。這就要求區(qū)域管道公司調(diào)控人員要熟悉現(xiàn)場工藝流程、設備布置和性能，具有較高的故障、事故和緊急狀態(tài)處置能力，掌握SCADA系統(tǒng)及控制系統(tǒng)的軟硬件功能及工作原理，具有良好的心理素質(zhì)以及很高的協(xié)調(diào)能力，在重大事故狀態(tài)下有與地方相關部門聯(lián)系協(xié)調(diào)的權力。培養(yǎng)選拔高素質(zhì)的調(diào)控員需要建立行之有效的人才選拔機制，以及定期培訓、年度資質(zhì)復檢及淘汰制度。應打破國企行政級別的習慣性思維，將調(diào)控員定為高級生產(chǎn)管理人員，確立其在管道運行管理工作中的地位和權威，打破當官不坐調(diào)控值班臺的慣例。

在疲勞狀態(tài)下，調(diào)控員易發(fā)生反應遲鈍而出現(xiàn)誤判，建議采取必要措施，改善工作環(huán)境，加強專業(yè)訓練，防止調(diào)控員因工作疲勞導致操作失誤。

應重視管道周邊土地利用與開發(fā)活動

朱：國內(nèi)管道運行安全與社會經(jīng)濟發(fā)展間的矛盾比較突出，特別是我國人口眾多，土地資源緊張，管道周邊的土地潛在價值越來越受到重視，土地開發(fā)利用引發(fā)的安全問題持續(xù)不斷。請問，發(fā)達國家是如何處理這類問題的？

常：管道作為相對鐵路、公路、航空更為安全的一種運輸方式，容易使人們忽視在管道周邊開發(fā)利用土地時對管道運行帶來的安全風險，以及一旦管道發(fā)生事故對其周邊社會和環(huán)境的危害程度和后果。在這方面，俄羅斯、美國、加拿大等國家都有比較嚴格的規(guī)定。

例如，俄羅斯標準SNiP 2.05 06-85 工藝-干線管道按管徑詳細規(guī)定了干線管道中心與各類建筑物的最小距離，其中城市及其他居民點、有花園洋房的住宅小區(qū)、別墅等與天然氣管道的安全距離規(guī)定：管徑為600—800 mm的天然氣管道為200 m，管徑為800—1 000 mm的天然氣管道為250 m，管徑1 000—1 200 mm的天然氣管道為300 m。這就對管道周邊土地利用從規(guī)范角度做了嚴格的規(guī)定，為天然氣管道安全運行提供了保障。

加拿大在“CSA-Plus-663管道土地利用規(guī)劃”中規(guī)定管道（包括輸油及輸氣）周邊土地利用分為兩個區(qū)域：一是管道走廊（Right of Way），該區(qū)域內(nèi)禁止一切威脅管道安全運行的活動和土地開發(fā)利用，二是咨詢區(qū)，寬度為管道中心線兩側(cè)各200 m的區(qū)域，在該區(qū)域的土地開發(fā)建議都應與管道公司進行咨詢磋商，對于輸送高蒸氣壓介質(zhì)或酸性天然氣的管道，咨詢區(qū)可定得更寬。在咨詢區(qū)內(nèi)任何的土地開發(fā)利用方案，應在土地開發(fā)商向管道（運行）公司進行咨詢磋商后并得到管道公司同意后實施。除此之外，該指南還定義了避讓區(qū)（Setback），應急預案區(qū)域（Emergency response planning zones）及受控區(qū)（controlled area）概念。

美國管道和知情規(guī)劃聯(lián)盟（The Pipelines and Informed Planning Alliance）參照加拿大經(jīng)驗，對輸氣管道提出“風險知情土地使用”的作法，該聯(lián)盟把與輸氣管道周邊土地開發(fā)利用的有關方稱作利益相關方，包括當?shù)卣�府、土地開發(fā)商/土地主、管道公司及州不動產(chǎn)委員會等。因土地開發(fā)商/土地主通常不了解管道情況，通過與管道公司協(xié)商其開發(fā)方案，并得到管道公司的認可，使其開發(fā)方案符合管道運行安全要求，最大程度地減少管道對附近居民及建筑可能造成傷害的風險。

管道兩側(cè)設立咨詢區(qū)，一是為土地開發(fā)商/土地主與管道公司搭建了聯(lián)系溝通渠道，保證土地開發(fā)不威脅管道安全。當土地開發(fā)方案不合理時，可及時修改方案，減少開發(fā)商的經(jīng)濟損失。二是加強管道沿線地方政府對咨詢區(qū)管控意識，通過制定合理土地規(guī)劃降低管道周邊土地居民密度，建立緊急撤離通道，禁止建設高后果設施，保證管道安全以及周邊社會及環(huán)境安全。

朱：國內(nèi)法律法規(guī)和技術規(guī)范對此有什么規(guī)定，相比有哪些不足，應如何應對？

常：2014年頒布的《輸油管道工程設計規(guī)范》GB--50253規(guī)定原油、成品油管道與城鎮(zhèn)居民點或重要公共建筑距離不應小于5 m；2015年頒布的《輸氣管道工程設計規(guī)范》GB---50251規(guī)定埋地管道與建（構）筑物的最小距離不應小于5 m；《石油天然氣管道保護法》規(guī)定在管道線路中心線兩側(cè)各5 m地域范圍內(nèi)，禁止挖塘、修渠、修曬場、修建水產(chǎn)養(yǎng)殖場、建溫室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、構筑物。這10 m寬的管道走廊對于大口徑管道的搶修來說，空間已經(jīng)很緊張了，即便如此，管道被占壓的情況仍時常發(fā)生，對于管道安全運行構成極大威脅。特別是政府對于管道兩側(cè)5 m外的土地開發(fā)利用至今還未制定相關法律或辦法，使得管道公司和當?shù)卣�府對管道周邊土地的管理缺乏法律和政策依�?jù)，進而造成管道周邊土地開發(fā)嚴重混亂的局面。2013年11月青島東黃輸油管道泄漏爆炸事故就是一個典型的例子，事故調(diào)查報告指出“事故發(fā)生區(qū)域危險化學品企業(yè)、油氣管道與居民區(qū)、學校等近距離或交叉布置，造成嚴重安全隱患。”

為此建議：

1、國家相關法律和技術規(guī)范不僅要考慮10 m寬管道走廊的安全管理，還應對管道兩側(cè)200 m內(nèi)的土地開發(fā)利用，以及大口徑，高壓力天然氣管道潛在影響區(qū)內(nèi)的土地開發(fā)利用的作出明確的法律規(guī)定。

2、地方政府應根據(jù)法律規(guī)定制定管道周邊土地開發(fā)利用的管理細則，避免征地及日后土地開發(fā)管理中，土地開發(fā)商/土地使用權人與管道公司及土地管理部門之間產(chǎn)生矛盾。土地開發(fā)利用管理過程應公開透明，并召開聽證會，吸收土地開發(fā)商/土地使用權人、管道公司、政府有關部門，以及關心管道周邊土地開發(fā)的公眾參加，聽取各方意見，科學合理地確定管道周邊土地開發(fā)方案。

3、我國土地為國有或集體所有，法人或個人只是擁有使用權。應在管道征地合同中明確規(guī)定管道建設方、管道運營方以及土地使用權人的權利和義務，比如管道公司進入管廊并進行維檢修及事故搶修作業(yè)的權利，同時也要在征地合同中對管道走廊土地補償辦法作出相應規(guī)定，防止出現(xiàn)忽視管道運行期土地使用權利的短期行為。

4、政府應制定管道用地合理補償辦法，建立土地爭議的依法調(diào)解仲裁機制。無論是國外還是國內(nèi)，土地問題都涉及復雜利益關系，采取簡單強制的手段雖然可以短期內(nèi)奏效，但為以后管道周邊土地管理留下隱患，不利于企地和諧相處。

5、對地區(qū)等級變化后管道運行應采取的措施作出規(guī)定。如明確什么條件下仍然按原最大允許操作壓力運行，什么條件下需變更最大允許操作壓力，或者將管道周邊居民戶數(shù)恢復到與設計確定的地區(qū)等級相符的戶數(shù)等。這對于管道公司來說十分重要，是保證輸氣管道運行管理合規(guī)性的依據(jù)。

加強公眾宣傳教育，建立管道信息共享平臺

朱：油氣管道是經(jīng)濟社會發(fā)展的命脈，全中國有4、5億人口使用清潔能源，這是一個偉大的成就。但過去我們正面宣傳引導不夠，產(chǎn)生了一些不該有的負面效應。令人欣慰的是這些年政府和企業(yè)已開始重視這項工作。您認為還有哪些值得改進的地方？

常：各級政府對管道的重視程度，公眾對管道風險的科學認知水平等等，對保障管道安全運行，減小管道事故影響至關重要，我覺得管道公司應該重視以下幾個方面。

1、加強公眾教育，增強安全意識。首先要讓公眾知道管道的重要性，還應讓公眾了解管道的屬性、管道的準確位置，辨別管道異常情況，掌握管道發(fā)生事故后的逃生技巧，向相關部門報告事故的途徑等。國外管道公司在公眾宣傳方面信息披露較為詳細，而國內(nèi)管道企業(yè)基于保密等原因許多信息不對社會公開，無論是中石油還是中石化管道企業(yè)，都沒有建立對外網(wǎng)站，社會公眾無法查閱諸如所輸管道走向、長度、管徑、輸送介質(zhì)、輸量、業(yè)務等公司信息，這是造成和地方規(guī)劃銜接不暢、違法占壓、第三方施工挖掘傷害的重要原因。這一點我們應向國外公司學習。

公眾宣傳教育活動也是管道企業(yè)與沿線公眾建立和諧鄰里關系的機會，要平等相處，做地方干部和群眾的知心朋友。宣傳活動要從實際出發(fā)，不要追求轟動效應，搞成嘉年華，結果是力沒少出，錢沒少花，公眾的安全意識沒啥長進。

公眾宣傳教育活動還要注意科學適度，防止顧此失彼。既要宣傳管道安全可靠性，又要講清楚可能存在的安全風險。現(xiàn)在有一種傾向，管道建設單位為了取得群眾支持，過多強調(diào)安全的一面，容易使公眾對管道風險放松警惕；運行單位為了防止占壓，夸大管道安全風險，導致公眾對管道產(chǎn)生畏懼心理和不安全感。這兩種作法其結果往往事與愿違。

2、建立管道信息共享平臺。在美國及加拿大都建有One-Call系統(tǒng)，One-Call 系統(tǒng)是保護該組織會員地下設施免受挖掘作業(yè)的破壞，確保公共安全的組織。挖掘作業(yè)者在施工前給One-Call中心打電話，通知其挖掘作業(yè)的位置，施工作業(yè)類型及計劃，One-Call系統(tǒng)將此消息通知在挖掘作業(yè)位置有地下設施的相關公司，這些公司將派員與挖掘作業(yè)者聯(lián)系，并到現(xiàn)場標明安全挖掘作業(yè)范圍，監(jiān)督挖掘作業(yè)。加拿大國家能源委員會明確規(guī)定在設有One-Call系統(tǒng)地理區(qū)域內(nèi)的管道公司必須加入該組織。美國聯(lián)邦行政法規(guī)也明確管道公司必須參加One-Call系統(tǒng)，并詳細闡述了One-Call系統(tǒng)工作機制以及管道周邊挖掘作業(yè)者及管道公司的責任和義務。

國內(nèi)管道公司更多的是依靠管道沿線巡檢發(fā)現(xiàn)和防止挖掘作業(yè)對管道的損壞，管道巡檢的頻度比發(fā)達國家高得多。目前日常巡檢力量主要是管道沿線的村民，人工費用低時可以為之，當人工費用高時，高頻度的人工巡檢費用可能是一筆沉重的負擔。政府應考慮在經(jīng)濟發(fā)達人口稠密的省份試點建立類似One-Call系統(tǒng)的機構，該機構不是一個單一的電話轉(zhuǎn)接中心，它首先要把該區(qū)域內(nèi)擁有地下設施的單位納入為會員，建立起完善的協(xié)調(diào)工作機制。另一方面，要培養(yǎng)管道沿線公眾的安全意識以及使用One-Call系統(tǒng)的習慣，在挖掘前給One-Call系統(tǒng)或直接給管道公司打電話，以尋求挖掘作業(yè)過程中安全指導與幫助。

加強我國管道安全監(jiān)管體制建設

朱：近些年隨著管道快速發(fā)展和多起重大事故的發(fā)生，政府逐步建立和完善油氣管道安全監(jiān)管體制，出臺了一系列相關法律、法規(guī)和標準規(guī)范。但給人的感覺是政出多門，規(guī)定偏重原則，監(jiān)管體制還不夠順暢。不知您是否有這樣的看法。

常：國內(nèi)對管道安全的監(jiān)管與發(fā)達國家相比確有不小的差距，主要表現(xiàn)為：監(jiān)管范圍不夠清晰，監(jiān)管深度不夠明確，監(jiān)管法規(guī)政出多門，系統(tǒng)性、嚴謹性較差。例如在國家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局的網(wǎng)站上至今還陳列有國家經(jīng)貿(mào)委 2000年4月20日發(fā)布的“石油天然氣管道安全監(jiān)督與管理暫行規(guī)定”，該規(guī)定對管材制造、管道勘察設計、施工、運行以及事故調(diào)查與處理等方面的安全監(jiān)管作了宏觀規(guī)定，但沒有給出具體監(jiān)管指標、監(jiān)管辦法以及監(jiān)管過程參照的標準等，也未明確由誰承擔監(jiān)督職責，僅在第四十三條規(guī)定石油企業(yè)可根據(jù)本規(guī)定制定具體實施細則。由企業(yè)自定實施細則，自管自查自監(jiān)，隨意性太大，效果可想而知。我國現(xiàn)已頒布“石油行業(yè)安全生產(chǎn)標準化—管道儲運實施規(guī)范”與“石油天然氣安全規(guī)程”兩個行業(yè)標準，如果把這兩個行業(yè)標準用作管道安全運行合規(guī)性監(jiān)督及違規(guī)執(zhí)法的依據(jù)，無論是深度還是廣度還差很多。因此我國應針對不同的管道制定專門的、可執(zhí)行的安全標準或管理規(guī)定以用于安全監(jiān)督與執(zhí)法。鑒于當前嚴峻的安全生產(chǎn)形勢，抓好這項工作迫在眉睫。

美國在這方面的經(jīng)驗值得借鑒。美國制定了一系列完整的管道安全標準49 CFR Part 190—199。其中49 CFR Part 190“管道安全執(zhí)法及監(jiān)管程序”，適用于所有類型管道的監(jiān)督與執(zhí)法；49 CFR Part 192“管道輸送天然氣或其它氣體：最低聯(lián)邦安全標準”，適用于天然氣管道的安全標準；49 CFR Part 195“管道輸送有害液體：最低聯(lián)邦安全標準”，適用于原油及成品油管道的安全標準。49 CFR Part 192與195對管道技術要求和指標規(guī)定的很詳細，對管道材料，設計、施工、腐蝕控制、試壓、運行、維護、管道人員資質(zhì)以及管道完整性管理等都作了具體要求。這兩個安全標準參照并采用了API、ASME、ASTM、NFPA等標準或規(guī)范的規(guī)定與要求。由于這些安全標準屬于聯(lián)邦行政法規(guī)，是強制執(zhí)行的。49 CFR Part 192與195的地位分別高于ASME31.8輸氣與配氣管道系統(tǒng)及ASME 31.4輸送液體及漿體管道系統(tǒng)，即ASME 31.8與49 CFR Part 192發(fā)生沖突時，要以49 CFR Part 192的規(guī)定為準，對于有害液體管道則是49 CFR Part 195優(yōu)先于ASME 31.4。這些安全標準是美國運輸部管道及有害物質(zhì)安全管理署對美國跨州輸油氣管道安全合規(guī)性檢查以及違規(guī)執(zhí)法的依據(jù)。

結合國內(nèi)情況，對加強管道安全監(jiān)管體制建設提出以下建議。

1、我國應該建立專門的管道安全監(jiān)管機構，建立職業(yè)的管道安全監(jiān)督員隊伍。加強對管道各個階段的安全質(zhì)量監(jiān)督，包括管道設計、建設、運行的每一個環(huán)節(jié)，對安全管理程序和制度進行合規(guī)性管理，同時也應加強管道安全監(jiān)督員職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)道德的培養(yǎng)。

2、建立獨立、專業(yè)并具有職業(yè)道德的管道重大安全事故調(diào)查隊伍。這樣的事故調(diào)查隊伍對于公正處理事故非常關鍵。獨立的管道事故調(diào)查能否成功實施，取決于我國的法制建設的成熟度，以及公眾監(jiān)督的力量。3、建立嚴格的事故報告制度。管道事故只要達到“生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例”定義的一般等級安全生產(chǎn)事故就應向國家級的安全生產(chǎn)主管部門報告，而不是不同級別的事故向不同級別的安全生產(chǎn)主管部門報告。在美國，管道事故只要有一個人死亡或有人傷至住院都算重大事故，必須向美國管道及有害物質(zhì)安全署報告。相比較而言我國對重大事故和特大事故的定義松多了，隨著國家監(jiān)管力度加大，安全形勢改善，公眾對事故容忍度降低，安全事故等級應該從嚴從新定義。

4、建立面向全社會的管道事故報告查閱體系。管道重大事故在造成重大損失的同時，其經(jīng)驗教訓更是一筆寶貴的財富。如果事故報告不公開，就失去了警示教育他人的意義，這對整個社會都是巨大損失。

5、加強管道安全制度體系和安全標準建設。

朱：感謝您接受本刊的采訪。

《管道保護》2017年第4期（總第35期）