本刊編輯部：油氣管道是國家重要基礎(chǔ)能源設(shè)施和民生工程。根據(jù)我國《中長期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》，預(yù)計到2020年和2025年，全國油氣管網(wǎng)規(guī)模由2016年的12.5萬公里分別達到16.9萬公里和24萬公里。我國將會迎來新一輪管道建設(shè)高潮。加強管道保護法治建設(shè)，運用法律保障管道運行安全，對于保障能源供給和公共安全具有重要意義，是一個長期重大課題。

為了配合國務(wù)院有關(guān)部門做好《石油天然氣管道保護法》修訂工作，提升依法保障管道安全運行的水平，中石油集團公司于去年啟動了關(guān)于石油天然氣管道保護法修訂建議重大問題研究課題。該課題已于今年9月29日通過專家評審，并被評為集團公司2017年軟科學(xué)課題優(yōu)秀成果。最近，本刊編輯部（簡寫為G）采訪了課題組負責人（簡寫為K）。

G：關(guān)于石油天然氣管道保護法修訂建議重大問題研究課題近日已通過評審，并獲得了中石油集團公司2017年軟科學(xué)課題優(yōu)秀成果。您作為課題負責人，請問為什么要開展這個課題，意義何在？

K：進入二十一世紀以來，油氣管道建設(shè)和城鄉(xiāng)建設(shè)同步加快，經(jīng)濟發(fā)展與管道保護之間的矛盾日趨突出。管道違法占壓和周邊近距離施工活動頻繁，損壞管道事故屢屢發(fā)生，直接威脅管道安全運行。國家為此于2010年頒布了《石油天然氣管道保護法》，這是國家在油氣管道運輸領(lǐng)域的首部立法，它確立了管道保護的管理體制機制，規(guī)范了工程相交相遇關(guān)系，建立了施工挖掘活動的審批管理制度，明確了相關(guān)法律責任，對有效保障管道安全運行及國家能源安全、公共安全發(fā)揮了重要作用。主要體現(xiàn)在以下4個方面：

1、確立了管道保護管理體制機制。管道保護法確立了政府領(lǐng)導(dǎo)、部門監(jiān)管、企業(yè)主責的管道保護體制。一是，規(guī)定了縣級以上地方人民政府管道保護工作的領(lǐng)導(dǎo)責任；二是，明確了國務(wù)院和省級政府能源主管部門作為管道保護主管部門的職責；三是，確立了管道企業(yè)作為維護管道運行安全第一責任人的責任；四是，確立了管道規(guī)劃、建設(shè)、運行中的各項安全保護制度，規(guī)定了建設(shè)工程及活動與管道之間的安全保護距離；五是，確立了管道建設(shè)工程與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系處理的基本規(guī)則等。法律的上述規(guī)定體現(xiàn)了全面保護、預(yù)防為主、綜合治理的理念，為預(yù)防違法占壓和施工挖掘損壞管道提供了必要的保障。

2、加強了地方管道保護法治建設(shè)。浙江、山西、江西、貴州、深圳、河南等省市根據(jù)上位法和地方實際，相繼出臺管道保護條例和規(guī)章，明確管道保護工作主管部門、相關(guān)部門和管道企業(yè)的法律責任，普遍建立了省市縣三級管道保護工作體系和管道保護工作聯(lián)席會議制度，做到上下貫通、責任明確、分工具體。深圳市政府還成立了管道保護執(zhí)法機構(gòu)，使管道周邊違法挖掘施工活動能夠及時發(fā)現(xiàn)、及時處理。

3、提升了企業(yè)依法保護管道能力。中石油、中石化、中海油管道企業(yè)以管道保護法為武器，將預(yù)防施工挖掘損壞管道作為管理重點，通過加強與沿線地方政府和施工企業(yè)的合作，開展法律宣傳，積極爭取民眾對管道保護工作的支持，努力改善管道外部的社會環(huán)境。改進提升人防、物防、技防、信息防水平，加強巡檢和工程現(xiàn)場監(jiān)護，將安全隱患消滅在萌芽狀態(tài)，防止了重大事故的發(fā)生，保障了管道安全運行。

4、促進了安全隱患整治工作開展。管道保護法所建立的預(yù)防違法占壓和施工挖掘損壞管道的制度，為全國范圍開展管道安全隱患整治專項行動提供了有力指導(dǎo)，取得了突出成績，到2016年底，各級政府和企業(yè)累計投入隱患整改資金300余億元，拆除建筑物1.2萬多座，停輸改線管道近5000多公里，隱患整改率超過99%。

在管道保護法為保障油氣管道運行安全、推動管道保護法制建設(shè)發(fā)揮重要作用的同時，也應(yīng)看到由于受當時環(huán)境和條件的制約，法律也存在一些不足，加之頒布后我國正處于城鄉(xiāng)建設(shè)大發(fā)展時期，所遇到的各種矛盾尖銳復(fù)雜，公眾對于管道安全保護意識淡薄，給法律的實施帶來了許多困難和挑戰(zhàn)。據(jù)2014年全國排查統(tǒng)計，輸油氣管道存在各類安全隱患2.9萬處，其中占壓和管道保護距離不足的問題超過2/3，由此大大增加了施工挖掘損壞管道的幾率和事故風險。2013年以來先后發(fā)生了青島“11.22”原油管道泄漏爆炸、大連“6.30”原油管道被施工鉆漏爆燃、中衛(wèi)“7.21”天然氣管道被鉆破發(fā)生泄漏等數(shù)起重大事故。

事故是一面鏡子，既可以檢驗法律實施效果，同時也為修改完善法律提供了“全尺寸真實試驗”的依據(jù)。通過七年來的法律實踐和不斷汲取各類事故教訓(xùn)，各級政府和管道企業(yè)對管道保護的重要性和內(nèi)在規(guī)律有了進一步認識和把握，積累了豐富的經(jīng)驗，形成了比較廣泛的共識，修改法律的時機已經(jīng)成熟。課題由中石油集團政策研究室下達，中石油集團法律事務(wù)部作為課題的需求方，甘肅省管道保護協(xié)會作為課題的承擔方。課題得到了地方政府部門、高等院校和中石油、中石化、中海油等10多家單位的參與和支持。專家們對研究報告提出了許多中肯的意見和建議。法律修訂是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，我們的課題研究工作僅涉及到其中一部分，廣度深度還不夠，還有大量的工作要做。

G：是的，任何一部法律都需要在實踐中不斷總結(jié)完善，在您看來，《石油天然氣管道保護法》存在哪些不足？

K：我們在調(diào)研中廣泛征求了各級政府官員、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和基層員工的意見和建議，普遍反映法律實施中存在以下幾方面的問題。

1、有些規(guī)定比較原則。一些條款內(nèi)容針對性和可操作性不強，缺乏剛性約束力，缺少配套的法律實施辦法，現(xiàn)實中的大量問題不得不依靠低效重復(fù)的協(xié)調(diào)去解決，難以適應(yīng)不斷變化的形勢。

2、管理體制不夠健全。相關(guān)政府部門的責任不明確、不落實，沒有形成合力，屬地管理缺少制度保障，行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)缺位。

3、相關(guān)配套制度不完善。如城鄉(xiāng)規(guī)劃和管道建設(shè)規(guī)劃相銜接制度，管道通過權(quán)制度，管道周邊項目建設(shè)施工活動審批制度，管道完整性管理，管道安全保護距離標準等。

4、利益調(diào)節(jié)機制不配套。在稅收和用地補償?shù)确矫鏇]有建立有效的利益調(diào)節(jié)機制，挫傷了地方政府和群眾建設(shè)和保護管道的積極性。

5、公眾參與渠道不暢。未體現(xiàn)公眾教育重要性，缺少公眾參與管道保護的手段和渠道，事故應(yīng)急響應(yīng)體系不完善。

在課題研究中，我們也了解了美國、俄羅斯、加拿大等國家的管道法律制度，其中一些做法，對完善我國管道保護法律制度有積極借鑒意義。

如美國政府建立管道地理信息系統(tǒng)，設(shè)置全國“811”免費呼叫電話號碼，方便挖掘者開挖前報告挖掘信息、了解管道位置；政府制定面向機關(guān)、學(xué)校、企業(yè)和居民的管道保護公共教育計劃和實施標準，養(yǎng)成全社會保護管道安全的意識等。政府鼓勵由管道企業(yè)與其他相關(guān)企業(yè)成立防止地下設(shè)施損壞的公共聯(lián)盟等社會組織，通過總結(jié)實踐經(jīng)驗并經(jīng)聯(lián)盟成員一致認可，發(fā)布最佳實踐指南，作為聯(lián)盟成員共同遵循的規(guī)則，使事故率明顯下降。政府還通過安全立法，不斷充實加強交通運輸部門對管道安全的監(jiān)管和執(zhí)法，完善防止挖掘損壞管道各項法律制度，作為管道安全合規(guī)性檢查及違規(guī)執(zhí)法的依據(jù)。

美國政府還規(guī)定管道公司在項目定線后，與管道沿線的土地所有者協(xié)商達成管道通過權(quán)（地役權(quán)或租賃權(quán)）合同，其中包括補償金、土地復(fù)原和以后的用地限制。使管道公司取得了獨立的土地使用權(quán)利。

俄羅斯政府規(guī)定人口密集場所如車站、機場、學(xué)校、醫(yī)院、居民區(qū)等距10兆帕以上天然氣管道的距離，按照管道直徑150—1400毫米等7個檔次，規(guī)定最小距離為60米，最大距離為420米，并在管道周邊設(shè)置保護帶。

加拿大政府規(guī)定管道周邊土地利用分為兩個區(qū)域，一是管道走廊，該區(qū)域內(nèi)禁止一切威脅管道安全運行的活動和土地開發(fā)利用；二是咨詢區(qū)，寬度為管道中心線兩側(cè)各200米的區(qū)域，在該區(qū)域的任何土地開發(fā)建設(shè)都應(yīng)與管道公司咨詢磋商。

G: 在課題研究中，您感到難度最大或者說最需要解決的問題是什么？

K：是管道通過權(quán)問題。也是地方和企業(yè)矛盾最為集中的一個問題，表現(xiàn)為以下兩個方面：

臨時用地與永久占用矛盾突出。我國管道建設(shè)站場、閥室為永久征地，管材堆放、施工作業(yè)帶為臨時用地，而管道線路部分（管道中心線兩側(cè)各5米）是按照臨時用地征用，名為臨時用地、實則永久占用。管道企業(yè)只向土地權(quán)利人一次性支付臨時用地補償費（一般為土地年產(chǎn)值的2倍-6倍），沒有將管道安全運行對土地使用的長期限制和影響考慮進去，導(dǎo)致管道企業(yè)與土地所有人權(quán)利矛盾尖銳，不斷引發(fā)占壓、擅自施工挖掘損壞管道等安全隱患。因地方城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整致使管道改線時，管道企業(yè)權(quán)益往往得不到有效保障，管道保護制度難以全面落實。

高額補償沒有換取通行保障。對管道線路用地多采用“只補不征”的模式，有的補償數(shù)額已超過永久征地標準。以西氣東輸管線甘肅段為例，西一線、西二線、西三線臨時用地補償標準分別是當?shù)赝恋啬戤a(chǎn)值的2倍、4倍和6倍，而有的正在規(guī)劃建設(shè)的管道，臨時用地補償標準已提到了20倍。管道企業(yè)雖然向政府支付了高額補償費用，但僅保證了建設(shè)用地需求，臨時用地期滿后管道企業(yè)和土地權(quán)利人之間缺少契約關(guān)系，管道長期的土地通行權(quán)利仍然無法得到有效保障。在這種情況下，企業(yè)往往采用高額補償?shù)姆绞絹斫鉀Q一些突出矛盾。

這里有個例子很能說明問題，美國油氣長輸管道長度達到60多萬公里，是我國的5倍多，由于建立了管道通過權(quán)制度，管道企業(yè)與土地權(quán)利人很少發(fā)生糾紛和矛盾。美國國家標準《輸氣和配氣管道系統(tǒng)》根據(jù)人口和建筑物密度將管道周邊地區(qū)劃分為4級地區(qū)，規(guī)定1至2級地區(qū)每年至少巡檢1次，3級地區(qū)每6個月巡檢1次，四級地區(qū)每3個月至少巡檢1次。而我國管道企業(yè)由于缺乏相應(yīng)制度保障，為了防范各種違章占壓和施工挖掘損壞管道，一般每天至少巡檢1次，四級地區(qū)有的每天高達4次，為此投入的人力、物力和財力不計其數(shù)。

G：看來建立管道通過權(quán)制度非常重要，這是解決管道上方違法占壓和防止發(fā)生施工挖掘損壞管道的重要基礎(chǔ)。課題組對此開展了哪些研究？

K：首先，我們對國內(nèi)部分學(xué)者和專家的觀點進行了梳理。參閱了相關(guān)著作并登門請教討論，虛心聽取他們的建議。其次，查閱了相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。如1995年原國家土地管理局關(guān)于確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定提出，“地面與空中、地面與地下立體交叉使用土地的（樓房除外），土地使用權(quán)確定給地面使用者，空中和地下可以確定為他項權(quán)利”，在程序上確立了類似地役權(quán)的制度。2007年《物權(quán)法》提出了地役權(quán)制度。2014年國土資源部《不動產(chǎn)登記暫行條例》和實施細則等，進一步規(guī)定“因鋪設(shè)電線、電纜、水管、輸油管線、暖氣和燃氣管線等利用他人不動產(chǎn)的”可申請地役權(quán)登記。這些都為設(shè)立管道通過權(quán)制度提供了法律依據(jù)。再次，到中石油、中石化、中海油管道企業(yè)和管道途經(jīng)省份開展調(diào)研，聽取各方意見并選擇甘肅省張掖市為樣本進行實地測算，最終形成了有關(guān)成果。

一是論證了建立管道通過權(quán)制度必要性和可行性。

根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于管道企業(yè)未取得獨立的土地權(quán)利，當土地承包經(jīng)營權(quán)人利用土地的行為可能危害管道安全時，管道企業(yè)往往缺乏對抗的法律依據(jù)，很難要求其無條件拆除占壓物。借鑒國外經(jīng)驗并依照國內(nèi)法律的有關(guān)規(guī)定，依法確立管道通過權(quán)制度，使管道企業(yè)取得獨立的土地權(quán)利，從而減少土地矛盾，保障管道的安全通行，應(yīng)是比較好的選擇。

二是結(jié)合實際提出管道地役權(quán)合同的基本思路。

1、確定了地役權(quán)補償系數(shù)。根據(jù)管道保護法規(guī)定，管道通過集體所有的土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當按照管道建設(shè)時土地的用途給予補償。我們經(jīng)過調(diào)查，將管道運行對土地的影響劃分為對土地耕作功能的影響（農(nóng)作物減產(chǎn)）、土地承載功能影響（禁止修建建、構(gòu)筑物）、土地資產(chǎn)功能影響（土地流轉(zhuǎn)價值降低）等三類，并據(jù)此制定地役權(quán)補償系數(shù)。補償費用以永久性征地標準作為基數(shù)，乘以地役權(quán)補償系數(shù)計算。地役權(quán)補償系數(shù)由管道管徑系數(shù)和土地利用影響系數(shù)綜合確定。補償標準建議由省級人民政府制定。

2、確定了影響土地的補償范圍。根據(jù)管道保護法規(guī)定，管道中心線兩側(cè)各5m范圍為管道保護核心區(qū)域，也是土地限制使用的區(qū)域。因此將管道地役權(quán)的補償寬度確定為10m，補償費用采用分期或分年度支付方式。

3、確定了地役權(quán)合同主要條款。管道通過土地的具體位置以及占用土地的面積；補償費用和支付方式；對土地利用限制的要求；合同期限；當事人雙方的權(quán)利、義務(wù)和法律責任。地役權(quán)合同由國土部門組織管道企業(yè)和村民委員會簽訂。

G:課題研究報告最終對《石油天然氣管道保護法》提出了哪些修訂建議？

K:研究報告共提出21條修訂建議，其中修正15條，新增6條。重點圍繞以下兩個方面。

（一）完善預(yù)防施工挖掘損壞管道制度

1、完善管理體制機制。明確石油、天然氣管道是重要的能源基礎(chǔ)設(shè)施，受國家法律保護；成立專業(yè)的管道安全監(jiān)管機構(gòu)；將管道規(guī)劃和管道中心線等數(shù)據(jù)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃管理并登記備案；建立管道保護聯(lián)席會議制度，明確規(guī)定規(guī)劃、建設(shè)、國土、安監(jiān)等相關(guān)部門的責任；統(tǒng)一規(guī)定縣級以上人民政府發(fā)改（能源）部門為管道保護工作的主管部門，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會管道保護的責任和義務(wù)，落實管道保護行政執(zhí)法權(quán)等（見管道保護法修訂建議稿第五條、第六條、第二十條和第一章新增加條款）。

2、落實企業(yè)主體責任。在管道規(guī)劃、設(shè)計、施工、運營等環(huán)節(jié)實施完整性管理，定期開展完整性評價；加強高后果區(qū)管理；加強人防、物防、技防、信息防措施，強化施工現(xiàn)場安全指導(dǎo)責任；做好企業(yè)應(yīng)急預(yù)案與政府應(yīng)急預(yù)案相銜接；處理好管道建設(shè)運營與地方經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系，跨省長輸管道應(yīng)在途經(jīng)省份設(shè)立聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)工作機構(gòu)（見管道保護法修訂建議稿第七條、第三十七條、第三十九條、第五十條）。

3、擴大社會參與渠道。實現(xiàn)全國管道地理信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，建立管道保護免費統(tǒng)一呼叫電話，制定舉報獎勵制度，加強管道保護法律宣傳和文化建設(shè)，調(diào)動公眾參與管道保護工作的積極性，鼓勵社會組織參與行業(yè)自律和標準制定等工作（見管道保護法修訂建議稿第一章、第三章新增加條款）。

4、明確管道保護距離要求。嚴格規(guī)定新建管道應(yīng)避讓城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)和高后果區(qū)。在法律規(guī)定的油氣管道中心線兩側(cè)各5米的核心保護區(qū)范圍之外，根據(jù)管道輸送介質(zhì)、壓力和管徑再分別設(shè)立一定距離的管道保護帶和安全咨詢區(qū)，管道保護帶內(nèi)嚴禁修建人口密集場所和危險化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營場所，在安全咨詢區(qū)范圍內(nèi)進行上述項目建設(shè)應(yīng)征求管道企業(yè)同意和有關(guān)部門批準（見管道保護法修訂建議稿第十一條、第三十一條）。

（二）依法確立管道通過權(quán)（地役權(quán)）制度

1、明確管道通過權(quán)（地役權(quán)）法律地位。規(guī)定管道需要通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地的，依照《物權(quán)法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當辦理地役權(quán)登記，取得管道地下通過和檢測、維修作業(yè)的等權(quán)利（見管道保護法修訂建議稿第十四條、第十五條）。

2、明確補償原則、補償范圍、補償標準。規(guī)定國土資源部門應(yīng)當遵循保護管道安全、維護土地權(quán)利人合法權(quán)益的原則，按照管道中心線兩側(cè)各五米地域范圍，根據(jù)影響土地使用的程度和管道建設(shè)時土地的用途，制定補償標準，并對土地權(quán)利人給予補償（見管道保護法修訂建議稿第十四條）。

3、明確各方的權(quán)利義務(wù)以及權(quán)利登記等。在地役權(quán)合同中規(guī)定管道企業(yè)和土地權(quán)利人雙方各自應(yīng)履行的權(quán)利、義務(wù)和法律責任。向當?shù)貒�土部門辦理地役權(quán)登記手續(xù)（見管道保護法修訂建議稿第十四條）。

《管道保護》2017年第6期（總第37期）