本刊編輯部： 隨著經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，輸油氣管道建設(shè)初期所設(shè)計的地區(qū)等級發(fā)生了變化，高后果區(qū)逐漸形成，一旦管道發(fā)生泄漏，將會對周邊公眾和環(huán)境造成不良影響。如何有效進行管道地區(qū)等級管控，是當(dāng)前政府和企業(yè)必須共同面對的重大公共安全課題。為此，本刊特邀中國石油大學(xué)（北京）油氣設(shè)施完整性技術(shù)中心主任董紹華教授主持“管道地區(qū)等級升級管理與對策”對話，一起參加討論的嘉賓有西氣東輸管道公司、西部管道公司、北京天然氣管道公司、中國石油大學(xué)（北京）等單位的專家學(xué)者。

  帥 建  中國石油大學(xué)（北京）教授
  胡江峰  西部管道公司管道處副處長
  郭存杰  北京天然氣管道公司北京管理處副處長
  董紹華  中國石油大學(xué)（北京）教授
  孫健桄  西氣東輸管道公司甘陜管理處處長

董紹華： 管道地區(qū)等級升級，對在役管道的安全管理提出了挑戰(zhàn)。

防止和應(yīng)對地區(qū)等級升級，有效避免高后果區(qū)不斷產(chǎn)生，應(yīng)從完善制度、標(biāo)準(zhǔn)和管理入手，動員社會各界參與，從而建立管道安全運行的長效機制。

帥建：管道地區(qū)等級升級管理應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗受城鎮(zhèn)規(guī)劃與油氣管道發(fā)展不協(xié)調(diào)的影響，輸氣管道地區(qū)升級問題越來越多見，如何將地區(qū)升級管道納入法規(guī)范疇，成為困擾國內(nèi)管道運營企業(yè)乃至監(jiān)管部門的重大問題。根據(jù)美國等一些管道發(fā)達(dá)國家的管理實踐，地區(qū)升級管道是允許的，法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)上沒有禁止，管道運營部門可以根據(jù)評價結(jié)果決定是否對地區(qū)升級管道采取措施。如美國采取許可證制度，由美國危險化學(xué)品管理局（ PHMSA）負(fù)責(zé)，當(dāng)收到天然氣管道運營商完整的申請后，PHMSA會審查該申請是否符合管道安全，若符合，則可在不滿足49 CFR192.611要求的情況下授予其可以升級使用的特別許可證。為了彌補未滿足的相關(guān)要求，PHMSA指定了運營商在特別許可證有效期內(nèi)必須遵守的附加要求。附加要求將根據(jù)每個申請相關(guān)的具體情況和條件來確定。

P H M S A 授出的特別許可證，從授出之日起，有效期不超過5年。如果管道企業(yè)須要對此特別許可證進行延期，管道企業(yè)必須至少在5年期限結(jié)束前的180天，向PHMSA行政官提交續(xù)期申請，并將副本上交給 PHMSA地區(qū)主管、 PHMSA標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則制定主管，以及PHMSA工程與研究部主管。 PHMSA將考慮是否批準(zhǔn)該特別許可證超過5年的延期申請。特別許可證的延期申請須包括所要求的總結(jié)報告，并且必須證明該特別許可仍符合管道安全的要求。 PHMSA在批準(zhǔn)該特別許可證的延期申請前可搜索企業(yè)的其他信息。

美國許可證制度保障了管道地區(qū)等級升級管段的有效管理，而我國采取何種措施，缺乏這方面的標(biāo)準(zhǔn)，因此，編制地區(qū)升級管道的管理標(biāo)準(zhǔn)是亟待解決的問題。

胡江峰： 積極與政府對接，主動預(yù)防地區(qū)等級升高

“ 11.22”事故后，國務(wù)院安委會在全國范圍內(nèi)組織開展了油氣管道安全專項排查與整治工作，排查出管道占壓、安全間距不足、不符合安全的交叉穿越等安全隱患近3萬處，平均每4公里管道就有一處安全隱患。其中，很重要的一部分隱患就是隨著城鄉(xiāng)建設(shè)進度的加快，部分原本處于荒郊野外的油氣管道已被居民區(qū)等設(shè)施包圍，管道由原來設(shè)計時的一、二級地區(qū)變成了三、四級地區(qū)。

大量隱患存在于人口密集區(qū)，管道周邊人口眾多，一旦發(fā)生事故危害性極大，不僅會造成重大人員傷亡，而且還會波及周邊群眾及單位，引發(fā)公共安全。另一方面，油氣管道面臨“無路可走”的困境。由于在城市建設(shè)發(fā)展過程中沒有給地方帶來實際的經(jīng)濟利益，地方政府沒有給油氣管道留出通道，在產(chǎn)生重大安全隱患的時候，地方政府往往要求油氣管道進行搬遷，這不僅增加了油氣企業(yè)的運營成本，更造成資源浪費。因此，油氣管道周邊地區(qū)等級升級問題是迫切需要重新審視和面對的問題。

（ 1）呼吁各級政府建立統(tǒng)一的管道保護協(xié)調(diào)機制。石油天然氣管道保護法雖然實施5年了，但各地管道保護并沒有形成自上而下的監(jiān)管體系。法律雖然明確了能源部門作為管道保護的主管部門，但有關(guān)省區(qū)的具體監(jiān)管責(zé)任部門尚未完全統(tǒng)一。有些地方在進行城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)時，政府不同部門之間互不通氣，造成管道周邊建設(shè)用地一再變更，出現(xiàn)新區(qū)、新建項目包圍管道的情況，給管道的安全平穩(wěn)運行增加了很多外部風(fēng)險。而對這種情況，各級政府部門上下協(xié)調(diào)難度大，不能及時進行統(tǒng)一的執(zhí)法，管道企業(yè)工作比較被動。為此，應(yīng)該從管道保護法的落實抓起，嚴(yán)格遵循后建服從先建的原則，確保在處理占壓、最小間距不足等問題時依法依規(guī)。

（ 2）對于管道保護安全距離，地方政府與管道企業(yè)認(rèn)識不一致，應(yīng)由國務(wù)院主管部門牽頭組織，研究制定科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，以保障管道企業(yè)和公眾的合法權(quán)益。

（ 3）應(yīng)高度重視地區(qū)等級升高的預(yù)防工作。在發(fā)現(xiàn)管道周邊有建設(shè)跡象時，應(yīng)先對周邊管道采取物理隔離、監(jiān)控等暫時性削減和控制措施，進行綜合治理，有效防止周邊對管道保護區(qū)域的不斷蠶食，然后再協(xié)調(diào)相關(guān)部門將管廊帶更改為城市綠地等公共設(shè)施，避免引發(fā)重大公共安全事故。

（ 4）積極與地方城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃對接。管道企業(yè)應(yīng)主動做好宣傳解釋工作，積極走訪相關(guān)規(guī)劃和建設(shè)部門，了解當(dāng)?shù)匾?guī)劃建設(shè)情況，主動報備管道走向及竣工測量圖等基礎(chǔ)資料，匯報管道保護要求。只有與地方政府緊密接觸和聯(lián)系，才能引起地方政府重視；只有將管道安全列入政府日常工作，才能起到事半功倍的效果。管道保護工作要打“人民戰(zhàn)爭”，只有獲得公眾的理解和支持，才能越管越順。要與管道沿線的居民、企事業(yè)單位交朋友，對矛盾不拖、不靠、不躲、不等，及時進行化解。

總之，管道周邊地區(qū)等級升級與地方建設(shè)的矛盾是頂層設(shè)計不夠合理、管道建設(shè)與城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾突出、管道保護工作與地方群眾存在利益沖突的具體表現(xiàn)。在現(xiàn)有管道保護機制下，管道企業(yè)只有落實管道安全主體責(zé)任，并緊緊依靠地方政府，主動引導(dǎo)社會廣泛參與，才能使管道保護工作順利推進。

孫健桄： 現(xiàn)有法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)對管道地區(qū)等級升級問題缺乏明確規(guī)定

隨著國民經(jīng)濟的高速發(fā)展，管道周邊環(huán)境發(fā)生了巨大變化，地區(qū)等級升高，進而超出管道原來的強度設(shè)計系數(shù)，導(dǎo)致管道壁厚和閥室間距已不能滿足規(guī)范要求，目前國家尚無這方面的法律規(guī)范可依據(jù)。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國存在此類風(fēng)險的天然氣長輸管段達(dá)600公里以上。基于這種現(xiàn)狀，有必要提出相應(yīng)的評估方法。

（ 1）地區(qū)等級升級區(qū)域管道壁厚與現(xiàn)有等級要求有差異

依據(jù)GB50251-2015《輸氣管道工程設(shè)計規(guī)范》，天然氣長輸管道在設(shè)計時，結(jié)合途經(jīng)的地區(qū)等級，采取相應(yīng)的管道壁厚和閥室間距。地區(qū)等級劃分應(yīng)符合下列規(guī)定：沿管道中心線兩側(cè)各200米范圍內(nèi)，任意劃分成長度為2公里并能包括最大聚居戶數(shù)的村莊、大院、住宅樓，應(yīng)以每一獨立戶作為一個供人居住的建筑物計算。截斷閥最大間距應(yīng)符合下列規(guī)定：以一級地區(qū)為主的管段不宜大于32公里；以二級地區(qū)為主的管段不大于24公里；以三級地區(qū)為主的管段不大于16公里；以四級地區(qū)為主的管段不大于8公里。對應(yīng)的管道壁厚的設(shè)計系數(shù)分別為： 0.72、 0.6、 0.5、 0.4。隨著地區(qū)等級的升級，管道本體承擔(dān)的風(fēng)險隨之增大，對管道壁厚提出了新的要求，管道壁厚成為影響升級的主要因素。

（ 2）天然氣管道地區(qū)等級升級后影響安全

如，山西某縣城區(qū)大規(guī)模建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，使得西氣東輸一線在該地區(qū)等級由一、二級地區(qū)升級到四級地區(qū)，造成部分地段管道壁厚和閥室間距不能滿足規(guī)范的要求。雖然之前地方政府安監(jiān)等部門要求建設(shè)單位作了避讓，但無法從根本上解決因城市發(fā)展導(dǎo)致的管道地區(qū)等級升級問題，逐步形成高后果區(qū)。

由上表看出，該管道升級后，按照設(shè)計壓力計算壁厚為26.3mm≥按照運行壓力計算壁厚21 mm≥管道竣工時的壁厚17.5mm，原管道強度設(shè)計系數(shù)已不能滿足目前管道狀況，需要采取永久性安全治理措施。

（ 3）長輸管道進入城市后設(shè)計系數(shù)與城市燃?xì)獠黄ヅ?/p>

長輸管道不可避免地要進入城市范圍，成為“城鎮(zhèn)燃?xì)夤艿馈薄３擎?zhèn)燃?xì)庠O(shè)計壓力最高為4兆帕，而長輸天然氣管道設(shè)計壓力遠(yuǎn)高于4兆帕。《城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)計規(guī)范》 GB50028-2006規(guī)定，燃?xì)夤艿劳ㄟ^三、四級地區(qū)的管道強度設(shè)計系數(shù)分別為0.4、 0.3，要小于同級別長輸管強度設(shè)計系數(shù)0.5、 0.4，這說明城鎮(zhèn)燃?xì)夤艿缹�管道壁厚有更高的要求。如果繼續(xù)按管道保護法規(guī)定的管道兩側(cè)5米控制范圍，或用《輸氣管道工程設(shè)計規(guī)范》進入城市，今后可能會產(chǎn)生更多安全問題和矛盾。

（ 4）國家層面出臺管道地區(qū)等級升級管理法規(guī)

建議國家出臺相關(guān)法規(guī)，確定長輸天然氣管道在人口稠密區(qū)的最大通過長度，與周邊經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，確保周邊群眾和輸氣安全。對目前已形成的不滿足設(shè)計要求的管道，可考慮采取改線、增設(shè)截斷閥、恢復(fù)地區(qū)等級、原位換管、降低運行壓力等措施。

郭存杰： 管道地區(qū)等級升級可防可控

管道地區(qū)等級雖然是普遍存在的問題，但如果采取切實可行的措施，仍然可防可控。應(yīng)從設(shè)計和規(guī)劃階段就注意避免，同時要做好宣傳工作，并與地方政府共同制定安全防護措施。

（ 1）設(shè)計和運行期間防止管道地區(qū)等級升級

管道路由設(shè)計和規(guī)劃期間應(yīng)充分考慮今后該地區(qū)發(fā)展。例如陜京管道末站所在的北京及北京周邊地區(qū)土地資源緊張，且寸土寸金，政府出于合理利用土地的原則，管道周邊土地被規(guī)劃利用在所難免，因此管道設(shè)計期間就應(yīng)按4級地區(qū)設(shè)計。對已建成的在役管道，為避免地區(qū)等級升高，管道企業(yè)應(yīng)主動加強與國土、規(guī)劃和管道主管部門的合作，共同分析研究管道地區(qū)等級升級面臨的問題，制定有關(guān)政策和措施。

（ 2）按照管道保護法要求應(yīng)對地區(qū)等級升級問題

由于地區(qū)等級升級的主要原因是在役管道周邊修建了居民小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、娛樂場所、車站、商場等人口密集的建筑物和易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、存儲場所。對此應(yīng)根據(jù)管道保護法第三十一條規(guī)定，要求以上建構(gòu)筑物修建時必須符合國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求，并對管道進行避讓。

也可根據(jù)管道保護法關(guān)于后建服從先建的原則，要求其承擔(dān)管道改線或增設(shè)閥室（目的是減小閥室間距）、更換壁厚更大的管道或修建其他防護設(shè)施的相關(guān)費用，確保地區(qū)等級升級后管道仍滿足國家技術(shù)規(guī)范要求和安全運行要求。

閥室間距設(shè)計主要依據(jù)GB50251-2015《輸氣管道工程設(shè)計規(guī)范》。例如，原管道途經(jīng)地區(qū)多為耕地，周邊人口密度較低，多按一、二級地區(qū)等級設(shè)計，管道壁厚較薄，閥室間距一般在24～32公里左右。一旦有人口密集的建構(gòu)筑物落地導(dǎo)致地區(qū)等級升高，管道壁厚和閥室間距等將不能滿足要求，就需要管道企業(yè)與地方政府協(xié)調(diào)，采取改線或增設(shè)閥室、更換管道等措施。

董紹華： 盡快制定管道地區(qū)等級管理標(biāo)準(zhǔn)，逐漸縮小與國際通行做法的差異。

關(guān)于管道地區(qū)等級升級問題，國外ASME B31.8、 CSAZ662、 USA-CFR49/192等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)有相關(guān)要求，美國國家危險化學(xué)品管理局（以下簡稱PHMSA）針對地區(qū)等級升級管段實行許可證制度，主要方式是：企業(yè)提出申請， PHMSA對申請管段的升級要求進行審核和批復(fù)。我國可借鑒這種做法，將地區(qū)等級升級管理落到實處。

（ 1）美國政府對地區(qū)等級升級許可證申請的審核很嚴(yán)格

美國政府對管道地區(qū)等級升級許可的要求很嚴(yán)格，申請時間規(guī)定如下：當(dāng)?shù)貐^(qū)等級發(fā)生變化（發(fā)現(xiàn)為準(zhǔn)），則升級管段許可申請應(yīng)提交給PHMSA，應(yīng)在地區(qū)等級發(fā)現(xiàn)變更后9個月內(nèi)提交，以后24個月為核查時間，政府提出相關(guān)措施，對企業(yè)來講是矯正其風(fēng)險和隱患的時間，在此時間內(nèi)PHMSA必須全面核實其要求，并委托國家環(huán)境評估中心（ NEPA）進行環(huán)境風(fēng)險評價，要進行公眾公示， PHMSA將根據(jù)公眾意見決定申請升級管段的許可申請是否批準(zhǔn)，當(dāng)PHMSA審核完成了資料和申請表返回意見時，運營商如果還沒有及時提供完備的申請，則其必須做降壓準(zhǔn)備。

申請地區(qū)等級升級許可證，運營商必須提供升級地區(qū)的坐標(biāo)（包括站間距、起始點和終點位置等）、申請升級管段的長度與里程樁之間的測量關(guān)系，當(dāng)所有核實信息（包括前期意見返回補充信息）由PHMSA接收完畢后， PHMSA在30天內(nèi)評估是否同意或否定地區(qū)等級升級。運營商應(yīng)提供給PHMSA升級管段的數(shù)據(jù)集成信息，即關(guān)于自從管道安裝以來的所有完整性檢測信息。集成服役以來的管道信息包括：管徑、壁厚、鋼級、材料、管道焊縫類型、管道涂層（包括環(huán)焊縫補口涂層）、最大操作壓力、地區(qū)等級、高后果區(qū)、試壓記錄、失效事件、服役期間的斷裂和泄漏事件；在線內(nèi)檢測（含高清漏磁內(nèi)檢測器、幾何和變形檢測、埋深探測、管道涂層檢測）和管道開挖異常情況評估、應(yīng)力腐蝕開裂開挖和發(fā)現(xiàn)的結(jié)果；管道露管和占壓、 5年內(nèi)的CIPS數(shù)據(jù)、腐蝕測點記錄、涂層測試記錄以及其他測試（如整流器、恒電位儀、測點電位讀數(shù)、交直流干擾、關(guān)鍵剝離點）等，按49 CFR Part192要求，數(shù)據(jù)信息融合到一張路由圖中（比例尺1 inch:500feet），各類數(shù)據(jù)分別平行標(biāo)記，同時還要標(biāo)繪出最近的空間影像圖（ 12個月內(nèi)）。

（ 2）中外標(biāo)準(zhǔn)差異分析

美國和加拿大對地區(qū)等級變化后要采取的措施都做出了詳細(xì)規(guī)定。美國法規(guī)中詳細(xì)規(guī)定了地區(qū)等級升級的許可證制度，明確了許可證制度的各個環(huán)節(jié)和提供的必要材料，地區(qū)等級升級后的最大運行壓力，給出了允許升級的條件，提出了允許升級管段的完整性管理措施。國內(nèi)輸氣管道地區(qū)等級升級與風(fēng)險管控的標(biāo)準(zhǔn)正在制訂，由于涉及深層次的管理問題，需要先在小范圍內(nèi)應(yīng)用并加以完善。國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)提出的硬性要求較少，彈性要求較多，這也是國內(nèi)外企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的主要差異。

（ 3）積極采取應(yīng)對措施

管道安全事故威脅人民群眾的生命財產(chǎn)安全。解決地區(qū)等級升級問題已迫在眉睫，建議采取以下措施。

①管道設(shè)計與市政規(guī)劃緊密結(jié)合，避免新建管道成為地區(qū)等級升級管段。為使管道設(shè)計與市政規(guī)劃無縫對接，有效提高設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，對于等級把握不準(zhǔn)的管段，應(yīng)按4級地區(qū)設(shè)計，通過提高管道本質(zhì)安全確保公共安全。國內(nèi)有些設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)需要完善，增加與市政規(guī)劃結(jié)合的條款。

②升級管段的信息化手段與安全管理應(yīng)有機結(jié)合。對于地區(qū)等級升級管段，信息化手段應(yīng)該更加完備，目前國內(nèi)企業(yè)如何管理地區(qū)升級管段的公共安全、如何掌握地區(qū)升級管段的可靠數(shù)據(jù)、如何記錄保存并應(yīng)用數(shù)據(jù)信息等項工作還很薄弱，必須加強和重視。

③地區(qū)升級管段的管道管理與提升公眾安全意識有機結(jié)合。管道等級升級地區(qū)應(yīng)向社會發(fā)出公告和警示，使公眾高度重視升級管段的安全問題。政府和企業(yè)應(yīng)制定針對性的安全管理措施，并共同落實。

④更加注重地區(qū)等級變化管段的公共安全管理，特別是事故應(yīng)急管理。應(yīng)推行“一風(fēng)險源一預(yù)案”的制度，科學(xué)設(shè)計應(yīng)急預(yù)案，高后果區(qū)做到“一區(qū)一案”。

⑤加強管道完整性管理的實施。既要重視升級管段的審核管理，又要重視管道日常內(nèi)外檢測、預(yù)防性維護管理，不斷采用新的技術(shù)手段發(fā)現(xiàn)管道風(fēng)險，提升升級管段缺陷的維修標(biāo)準(zhǔn)，建立以預(yù)防性維護為主的完整性管理體系，加大完整性評估力度，全面提升管道安全管理水平。

2016年第3期（總第28期）