編者按： 隨著城鄉建設快速發展，管道周邊新增人口密集型高后果區不斷出現，加大了政府和企業對公共安全風險管控的難度。本刊針對這方面的一起典型案例，邀請近10位專家進行討論分析，提出了相關對策建議。希望這些建議能引起政府規劃、建設等有關部門和管道企業、項目建設單位的高度重視，統一思想認識，共同采取果斷措施加以解決。也歡迎大家就這個問題進一步深入討論。熱線電話： 0931—8960283， QQ： 516205336

永達九華府項目概況

該宗土地位于湖南湘潭九華示范區大眾東路以南，上瑞高速公路以北，桃李路以東。土地性質為城鎮混合住宅用地（含住宅和商業）。 2017年湘潭永達置業有限公司著手籌建“永達九華府”房產開發項目，總用地面積69 816平方米，擬居住人口為1 616戶5 172人，與中石化某輸油管理處管轄的長郴輸油管道間距如表所示。

上游管道西面

下游管道東面

咨詢公司意見

1.永達九華府擬建項目實施前后，該區段2 km管道中心線兩側各200 m范圍內輸油管道高后果區識別沒有變化，均屬于輸油管道Ⅲ級高后果區。

2.該段管線各項工程項目均進行了相應設計和施工方案審查；施工過程中由有法定有效資質的監理單位對建設期進行全過程、全方位的監督管理。施工工程質量檢驗評定合格。其主要技術、工藝或者方式和裝置、設備、設施較為安全可靠。

3.該管線與九華府擬建項目區域重疊的共420 m輸油管線，其安全間距符合《建筑設計防火規范》（GB 50016―2014）《輸油管道工程設計規范》（GB 50253―2014）《石油天然氣管道保護法》等相關標準規范和法律法規的要求。

（摘自湖南科大廣通能源安全技術咨詢服務有限公司：《長嶺―株洲成品油管道工程線路與湘潭永達置業有限公司九華府擬建項目安全間距安全條件論證報告》）

管道企業意見

中石化某輸油管理處：

根據《國家安全監管總局等八部門關于加強油氣輸送管道途經人員密集場所高后果區安全管理工作的通知》要求，各地區認真管好人員密集型高后果區存量，嚴格控制人員密集型高后果區增量。該項目建成后，將形成管道人員密集型Ⅲ級高后果區，嚴重危及公共安全。

１.建議政府有關部門組織相關專家進行定量評估，并督促永達置業按照《石油天然氣管道保護法》的相關要求，“后開工的建設工程服從先開工或者已建成的建設工程”原則，調整永達九華府項目設計方案，避免形成安全隱患。

２.組織相關部門嚴格按 照 《國家安全監管總局等八部門關于加強油氣輸送管道途經人員密集場所高后果區安全管理工作的通知》要求，新增高后果區須向地方安監局、能源局、國土局等部門報批，獲得批復后方能實施建設。

３.在沒有落實對人口密集區管理措施內容及因周邊環境發生變化對該項目管道影響采取安全對策措施內容之前，督促相關部門停止對該項目建設的手續辦理工作，并要求永達置業立即停止該項目當前土地平整施工，杜絕形成新的安全隱患，確保地區公共安全。

４. 根據近期中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》要求各級政府組織開展隱患排查治理和預防機制。考慮到城市建設發展的需要，新建高層建筑與輸油管道形成人口密集型高后果區的情況將日益增多，建議統籌考慮城市發展與輸油管道的關系，制定有效的管控機制。

各方觀點

陳朋超（中國石油管道公司完整性管理中心副主任）：

1.同意《關于湘潭永達九華府擬建項目與長郴管道形成高后果區的報告》提出的第一條請求，即組織有安全評價資質的單位開展定量評估。根據評估結果督促調整永達九華府項目設計方案或者在路由允許的情況下實施管道改線，避免形成安全隱患。

2.同意該報告提出的第三條和第四條請求。

3.關于第二條請求，《國家安全監管總局等八部門關于加強油氣輸送管道途經人員密集場所高后果區安全管理工作的通知》并無明確規定“新增高后果區須向地方安監局、能源局、國土局等部門報批，獲得批復后方能實施建設”。只規定要“嚴格控制人員密集型高后果區增量”。建議在定量風險評估的基礎上，由相關主管部門及專家進行論證。

4.建議要求管道企業在目前的房地產開發企業土地平整施工及施工設備調遣過程中，加強管道保護，防止施工損壞管道。

5.該報告提出的九華地段屬于一級地區升級為四級地區的說法不準確，輸油管道不存在地區等級級別的劃分，建議表述為：九華地段由非人口稠密地區變更為人口稠密地區，管道強度設計系數由0.72變更為0.60，目前的壁厚不能達到設計要求，需要從管道本體上采取措施防范風險。

吳志平（中油管道有限公司副總工程師、管道部經理）：

此類情況較多，但這個案例情況更嚴重。有三點意見，一是針對管道周邊環境可能出現的變化開展量化風險評價；二是只有在風險可接受時才考慮采取適度的管道保護措施進一步削減風險；三是協調層次要提升，基層單位要及時上報上級，至少要協調到新項目行政審批的上一級政府。

處理此類問題，基層單位往往有一個誤區，好像管道保護措施真的能解決問題，其實不然，很多時候確定風險值的決定性因素是失效后果！這個案例應該就是。

張華兵（中國管道科技中心完整性所副所長）：

管道風險是管道失效/泄漏可能性與失效后果的綜合。該小區一旦建成，即使設計時對管道采取了增加設計壁厚、加裝蓋板等足夠的保護措施，也必然會形成低失效可能性、高失效后果的高風險管段。對于這類已經運行的高風險管段，管道企業一般沒有太有效的措施再去降低風險，除非將周邊人口遷走或管道改線。

成品油管道的高失效后果表現為一旦泄漏，容易在地面流淌，形成油池。遇到點火源（小區內各種用電設備、廚房明火和煙頭等都可能成為點火源）后，發生池火災，會對周邊人員造成傷害。成品油揮發性較強，揮發出來的氣體與空氣還可能形成爆炸性混合氣體。周邊建筑物環繞時，造成了一定擁塞，混合氣體遇到點火源后極易發生爆炸，對周邊人員產生更大危害。泄漏的成品油還易流入小區的地下排水系統，在該密閉空間內遇點火源后致發生爆炸。

雖未采用該管道基本參數和周邊環境的實際參數進行定量計算，但參考以往類似定量風險評價案例的計算結果，可推斷：該管道如果發生10 cm孔泄漏，隨后發生池火災，致死半徑將超過50 m；管道一旦破裂，隨后發生池火災，致死半徑將超過300 m。當然，此類事故屬于小概率事件。國家安監總局13號文《危險化學品生產、儲存裝置個人可接受風險標準和社會可接受風險標準（試行）》中給出了可以接受的概率值。根據同類案例計算結果，該場景中，表征個人年死亡概率的個人風險和群死群傷概率的社會風險，將會超過國家安監總局13號文規定的限值。

建議管道企業提升項目協調層級，暫停項目建設。建議對該項目進行定量風險評價（現有安全評價報告不滿足評價深度要求，也不應采納合規的設計就是安全的設計這一理念），以評價結果指導最終建設項目方案。

最終，如果定量風險評價結果表明風險不可接受，建議更改項目建設方案，留足安全距離，或管道改線。

師立晨（中國安全生產科學研究院教授級高工）：

我覺得管道企業提出的建議是可行的。另外建議政府規劃部門應當在管道兩邊200米劃定規劃控制區，避免以后同類事件發生。按照《石油天然氣管道保護法》第四十四條規定后，開工的建設工程服從先開工或者已建成的建設工程；后開工或者后批準的建設工程，應當符合先開工、已建成或者先批準的建設工程的安全防護要求；需要先開工、已建成或者先批準的建設工程改建、搬遷或者增加防護設施的，后開工或者后批準的建設工程一方應當承擔由此增加的費用。我認為本項目安全責任的主要承擔方是房地產商，由此造成管道方的經濟損失或增加防護設施的費用應當主要由房地產商承擔。

問題是這樣一來開發商受到損失怎么辦？如果他取得的土地是國家劃撥的，應當向相關部門申請重新選址、劃撥。如果土地是出讓方式獲得的，應當考慮解除出讓合同。由此產生的損失，地產商應當向有關方索賠。如果開發商堅持要在現址內開發建設，其應保持的安全距離現在還不太好確定，可以參照SYT 6859―2012《油氣輸送管道風險評價導則》，滿足該標準中個人風險和社會風險標準的要求確定合理的安全距離。

常大海（原中亞天然氣管道公司中塔管道項目部副總經理）：

研讀了管道企業報告和安全條件論證報告，就此談談我個人的意見：

1.該項目沒有充分考慮成品油管道風險，應在可信的風險分析的基礎上確定項目樓房與成品油管道的最小安全距離。

2.管道保護法規定了油氣管道中心線兩側5米內不允許有任何建筑，這是出于對油氣管道保護的角度提出的（個人認為該距離對輸油氣管道保護也是不夠的），不應與安全距離混為一談。

3.雖然做了安全條件論證，但對成品油管道事故后果分析不透，如缺少對運行的誤操作、自然災害可能造成的管道破壞分析，以及管道控制中心對管道泄漏響應時間、泄漏量、泄漏油品沿地形的流向與聚集等分析。

4.還缺少管道事故應急預案的分析，無法看出能否滿足事故處理及保障公眾安全的需要，地企協作情況，以及高層樓房居民（尤其老人）的撤離時間和撤離通道能否滿足安全需要。

5.項目實施過程中管道上方須回填約4～6米左右的覆土，是否對管道運行安全和維搶修產生影響沒有說明。

6.對管道現狀尤其是管道完整性管理情況沒有分析，包括該項目需采取哪些補救和加強措施。如有必要，安監部門應舉行聽證會聽取社會公眾的意見。管道公司應聘請安全咨詢公司對該項目進行安全論證和風險分析。

葛艾天（北京天然氣管道公司管道處處長）：

管道周邊人口密集型高后果區的形成，大大增加了管道第三方損壞風險，不僅增加了管道企業的管理難度，也增加了高后果區內長期活動人員的生命財產安全風險。建議開展定量風險評價確定管道周邊可接受的安全范圍，并據此確定房地產項目與管道的間距。對于管道管理單位來說，應以定量風險評價的結果作為科學依據，依照《石油天然氣管道保護法》和國家安全監管總局等八部委《關于加強油氣輸送管道途經人員密集場所高后果區安全管理工作的通知》精神，在地方政府的統一協調下，要求對方出資改線或調整房地產項目與管道間距，從本質安全的角度，避免高后果區的形成。

黃文堯（廣東大鵬LNG有限公司管道保護與項目部總經理）：

1.九華府擬建項目安全間距的法律法規和規范符合性探討。

（1）該項目涉及了管道保護法第十條、第十四條、第二十一條、第三十條、第三十一條、第三十五條、第四十四條、第五十九條等法律條款，上述條款包括管道規劃、土地利用、管道中心線兩側5米范圍內禁止行為、人口密集場所等與管道線路和管道附屬設施的距離應當符合國家技術規范的強制性要求、管道工程與其他建設工程相遇關系以及在管道保護距離內已經建成人口密集場所處理的原則等有關要求。若該項目安全條件論證報告信息真實，該項目在法律方面是符合的。

（2）當前一些省市頒布或執行油氣管網安全距離強制性規定，深圳市執行了“當管道運行壓力4 MPa時執行標準規定距離15 m，控制范圍為32 m，限制范圍為55 m，影響范圍為154 m。”，山東省頒布了“天然氣、成品油管道與居民區的安全距離不得少于30米”，需要了解湖南省是否也頒布了相類似的法規，若無，則該項目在法規方面是符合的。

（3）若湖南省未頒布強制性規定，管道保護法第三十五條規定了“協商不成的，主管管道保護工作的部門應當組織進行安全評審，作出是否批準作業的決定。”，此條款雖然規定了是否批準施工方案，當前實際做法是在項目設計階段就執行了此條款，屬地管道保護主管部門是否可引用其他省市的已執行的規定作為該項目批準意見。

（4）按照管道保護法第三十一條規定，九華府擬建項目安全間距安全條件論證報告中適用性標準引用了《輸油管道工程設計規范》（GB 50253―2014）和《建筑設計防火規范》（GB 50016―2014），該項目符合規范有關條款規定。

2.九華府擬建項目安全間距的運行風險探討。

（1）依據《油氣輸送管道完整性管理規范》（GB 32167―2015）《埋地鋼質管道風險評估方法》（GB/T 27512―2011）《油氣輸送管道風險評價導則》（SY/T 6859―2012），九華府擬建項目安全間距安全條件論證報告中采用安全檢查表法進行了風險分析，該方法主要是在新建管道應用，報告也做出了“說明：本次安全條件論證不包括長嶺―株洲成品油管道工程線路其他所有設計、施工、檢測、檢驗、維護等方面的評價。”，該段420米的在役管道應采用半定量風險評價，分析管道失效可能性和失效后果，計算出該段管道絕對風險值和相對風險值是否在可接受的范圍內。

（2）九華府擬建項目安全間距安全條件論證報告中汽油泄漏火災事故模擬定量分析的泄漏口徑為50 mm和100 mm的泄漏孔模擬，考慮人口密集區、管道閥室間距離、管道容量和運行壓力等因素，宜增加管道全斷裂事故模擬分析。

（3）參照《基于風險的油氣管道安全隱患分級導則》（GB/T 34346―2017），附錄A表A.1中間距不足第2.2與建（構）物間距不足第（2）輸油管道與民房建筑的距離小于15 m的隱患辨識判定原則，附錄B表B.1隱患一級評估判斷，間距不足欄中的第2.1與人口密集區間距不足和2.2與建（構）物間距不足，應計算個體風險可接受值和社會風險可接受值來評判安全隱患等級。附錄D表D.1隱患處置方法中，重大安全隱患處置措施包括了C5管道局部遷改和C6人口密集場所或建筑物搬遷。該項目建設將導致管道產生新的安全隱患，與國家油氣管道三年隱患治理攻堅戰的有關要求精神不符。

3.九華府擬建項目安全間距的土地利用和項目規劃探討。

（1）九華府擬建項目應擁有土地物權，按照管道保護法第十條、第十四條、第二十一條、第五十九條等土地利用和管道保護距離內人口密集場所處理原則等有關規定，考慮公共安全風險和管道運行安全風險以及管道事故的搶修等因素，若該項目規劃區域一側圍蔽了現狀管道，應修改項目設計方案適當的退紅線。

（2）在安全管理方面國家提出的“紅線思維和底線意識”，從長期的管道安全管理角度，按照管道保護法第五十九條規定，如該項目不采取土地退紅線距離，屬地政府應考慮停止該項目建設或啟動管道遷改。

（3）如管道無遷改路由，本著土地節約利用原則該項目退紅線距離后，該段管道宜考慮采取管道保護措施提高管道的安全性，這些措施可包括換管增加壁厚、設計與修建抗爆墻。

宋紅兵（西氣東輸管道公司山西管理處處長）：

1 . 暫停住宅項目施工。 2 . 立即進行安全評估，確定管道與小區之間最小距離。 3 . 對管道采取蓋板涵保護措施，并做充沙處理，不得留有空間。 4 .開展高后果區預警、監測和加密巡視，增加警示標識和警戒保護措施 。 5 . 如果對方無法避讓，管道企業最好找路由避開。

張星煥（湖南省發改委能源局干部）：

建議： 1.立即停止九華府項目的施工建設；請具有資質的公司針對管道周邊的環境可能出現的變化開展量化風險評價。 2.規劃部門提供路由改遷管道，避免高后果區的形成。3.如果沒有合適路由，該建設項目必須后撤到經過專家評審認定可以接受的安全距離之外。 4.經過專家論證認可后，采取增加管壁厚度、加蓋蓋板及縮短管道閥室間距等措施。5.在方案沒有確定之前，管道企業應告知項目單位管道周邊施工安全注意事項，并派專人負責盯守項目工程涉及管道安全區域，嚴防施工挖掘造成管道泄漏等安全事故。

馮慶善（中國石油管道公司完整性管理中心主任，目前在國外進修）：

類似情況不斷發生，顯然不是新問題也不能再輕描淡寫。 5年前青島“11·22”管道泄漏爆炸事故血的教訓是否被汲取，需要打個問號。管道建設在前，不合規的人口密集場所建設在后，一旦泄漏爆炸后果不堪設想，但不少人仍存在僥幸心理。

在本案例中，建設方雖然通過了安全條件論證，但當房屋建成后，管道公司又會被要求承擔各類風險和應對措施。最后管道公司和住戶都是受害者。

目前還是安全性論證階段，雙方的博弈和溝通是最重要的，留下證據也是管理的關鍵。要么地方出資改線，要么小區別離管道那么近建設。出于對今后潛在居民財產和安全負責的態度，管道公司應該在建設場地的管道上方豎立警示標識，提示存在安全風險，讓公眾知曉情況。如果影響到房屋銷售預期，可能會給協調增加一些籌碼。出于工作的需要，我經常在高后果區調查，有時和居民聊天，他們都后悔當時在不了解風險的情況下草率買了房子。

評估報告的結論都會存在一定的傾向性，不論是出現事故之前或之后，評估報告都會存在被指責或被作為決策依據。現在的評估結論并不等于在房子建成之后還能被認可。

做好管廊帶的規劃，還需要政府、企業共同提升理念。大連市在這方面的探索和實踐，值得推廣學習。

吳海東（中石化管道儲運公司副總工程師兼安全總監）：

在該項目安全論證過程中，輸油單位和地產商出現了嚴重分歧。在城鎮化快速發展和政府強化人口密集場所高后果區管理的背景下，這一事例頗為典型，值得深入探究。

首先， 5 m管道保護帶不是安全距離。住房和城鄉建設部作為《輸油管道工程設計規范》 GB 50253―2014（以下簡稱《規范》）的發布單位，對該規范給予了明確的解釋：《規范》中沒有管道與周圍建筑物“安全距離”的概念；《規范》第4.1.6條第1款要求的5m間距系指管道施工、運行和檢修維護所需要的最小間距。

其次，無論建筑物距離管道遠近，居民小區內不能有輸油管道。 2015年底國家安監總局明確指出：輸油管道與單個建筑物距離超過5 m但從居民小區中穿過的，不符合《規范》的要求。

再次，應避免新增人口密集型高后果區。人口密集型高后果區地面大多硬化、電線電纜縱橫交錯，會干擾日常檢測檢修，導致管體缺陷難以發現；雜散電流干擾會加快管體腐蝕，形成泄漏風險；一旦發生油品泄漏容易在附近暗溝暗渠積存，形成不易察覺的爆燃空間；異常情況下難以緊急消除火源和疏散人群。

最后，《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》（2016年12月9日）明確要求“加快實施人口密集區域的危險化學品和化工企業生產、倉儲場所安全搬遷工程”。若再新增，明顯違背了黨和國家對安全生產工作的要求。

另外，已建成的油氣長輸管道，應審慎實施局部改線工程。改線往往會增加管道里程，造成水力、熱力工況不能滿足運行要求；干擾了管道企業日常的安全生產工作；兩側封堵點容易發生老化和疲勞泄漏，形成安全隱患，增加運營風險。

站在經濟社會健康發展的宏觀層面，深層次反思這一爭議事件，我想，當對現行國家規范和文件要求出現理解歧義時，我們應把握好“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”這一時代精神的深刻內涵，緊跟國家發展形勢，作出符合時代特征的解讀。當前，全國上下正在積極建設“碧水藍天”的健康美麗中國，表明時代和人民已經超越了安全生存這一價值訴求，進入了追求美好健康生活的新層次。如果仍然以土地資源寶貴、地方經濟發展為理由，犧牲沿線人民的生存安全，豈不是作出了與時代發展相悖的選擇。相關各方都應千方百計避免新增油氣管道人口密集型高后果區。已形成的人口密集型高后果區，一時不能搬遷的，不應再新建住宅，增加人口密度。尤其在管道周邊近距離新建住宅，更是不能批準。