國家安全監(jiān)管總局等八部門《關(guān)于加強(qiáng)油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場所高后果區(qū)安全管理工作的通知》（安監(jiān)總管三〔2017〕 138號(hào)）（以下簡稱138號(hào)文件）下發(fā)后，地方政府、企業(yè)和相關(guān)方都主動(dòng)采取措施，開展高后果區(qū)識(shí)別和評(píng)價(jià)工作，全面掌握高后果區(qū)的數(shù)量和分布情況，促進(jìn)了企業(yè)自身完整性管理的提升。管道沿線政府有關(guān)職能部門也明確要求各建設(shè)主體在管道附近新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目要征求管道企業(yè)意見，這些都表明138號(hào)文件正在發(fā)揮積極作用。

在管道高后果區(qū)管控環(huán)境趨好的同時(shí)，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、土地稀缺的地方政府對(duì)可能會(huì)形成新的人員密集型高后果區(qū)的項(xiàng)目，包括正在設(shè)計(jì)的、已獲得規(guī)劃批準(zhǔn)的和已建成的，要求建設(shè)單位征求管道企業(yè)意見。管道企業(yè)因尚無可直接引用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及條款，因此難以對(duì)管道周邊新建人員密集型高后果區(qū)的項(xiàng)目 提出有分量的否決意見，最終多數(shù)項(xiàng)目都獲得了通過。還有一種情況，管道原先經(jīng)過四級(jí)地區(qū)，本來就屬于III級(jí)高后果區(qū)，如果在管道附近再規(guī)劃大型商住樓或住宅區(qū)，是否屬于新增人員密集型高后果區(qū)。管道企業(yè)明知這些大型的房地產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)將增加管線事故后果嚴(yán)重性，但沒有辦法提出反對(duì)意見。這和138號(hào)文件關(guān)于“認(rèn)真管好人員密集型高后果區(qū)存量，嚴(yán)格控制人員密集型高后果區(qū)增量”的要求存在一定的偏差，管控效果不理想。

處理管道周邊建設(shè)項(xiàng)目一般有兩種情況。第一種是在項(xiàng)目規(guī)劃階段，管道企業(yè)依據(jù)管道保護(hù)法第三十條、第三十一條和138號(hào)文件出具審核意見，要求建設(shè)單位組織項(xiàng)目安全評(píng)估和獲得相關(guān)項(xiàng)目許可。第二種是在項(xiàng)目規(guī)劃獲得批準(zhǔn)后，出具的審核意見除了包括上述內(nèi)容，還增加了管道保護(hù)法第三十五條以及第四章“管道建設(shè)工程與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理”相關(guān)條款。一旦管道企業(yè)提出反對(duì)意見或要求保持間距，就會(huì)產(chǎn)生諸多問題。首先是建設(shè)單位不滿意，認(rèn)為法律只規(guī)定了管道中心線兩側(cè)5米范圍內(nèi)不允許新建建構(gòu)筑物，而且項(xiàng)目已經(jīng)通過了安全評(píng)估，管道企業(yè)的依據(jù)不足。其次是政府職能部門不滿意，認(rèn)為管道的存在嚴(yán)重制約了沿線土地的利用和社會(huì)發(fā)展需求，指責(zé)管道企業(yè)回避安全責(zé)任。

如果進(jìn)一步分析，《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB 50253―2014）規(guī)定了與城鎮(zhèn)居民點(diǎn)或重要公共建筑物的距離不應(yīng)小于5米；《輸氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB 50251―2015）規(guī)定了與建構(gòu)筑物的距離不應(yīng)小于5米。但現(xiàn)在卻被地方政府和建設(shè)單位作為建構(gòu)筑物與管道保持間距的重要依據(jù)。《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》（GB 32167―2015）雖然規(guī)定了輸氣管道潛在影響區(qū)域的計(jì)算公式，但沒有說明潛在影響區(qū)域事故后果的嚴(yán)重程度，也沒有針對(duì)潛在影響區(qū)域的其他規(guī)定，不具有指導(dǎo)作用。《民用建筑設(shè)計(jì)通則》 (GB 50352―2005)、《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》 (GB 50016―2014)未對(duì)建構(gòu)筑物與管道的安全距離做出明確規(guī)定。至于《危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、儲(chǔ)存裝置個(gè)人可接受風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)可接受風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)》因輸入條件的科學(xué)性、真實(shí)性以及管道失效頻率計(jì)算的不確定性等因素，也僅能參考應(yīng)用。

《 油 氣 輸 送 管 道 完 整 性 管 理 規(guī) 范 》（GB 32167―2015）針對(duì)高后果區(qū)管理的規(guī)定較為簡單，實(shí)施性較差。例如6.3.3條“對(duì)處于因人口密度增加或地區(qū)發(fā)展導(dǎo)致地區(qū)等級(jí)變化的輸氣管段，應(yīng)評(píng)價(jià)該管段并采取相應(yīng)措施，滿足變化后的更高等級(jí)區(qū)域管理要求…當(dāng)評(píng)價(jià)標(biāo)明該變化區(qū)域內(nèi)的管道不能滿足地區(qū)等級(jí)的變化時(shí)，應(yīng)立即換管或調(diào)整該管段最大操作壓力。”降低操作壓力勢必影響管道輸送能力，不能滿足國家對(duì)天然氣保供的要求；換管也不只是把原來的管道挖除在原管位重新埋設(shè)那么簡單，同樣涉及地方規(guī)劃。

上述情況表明當(dāng)前管道高后果區(qū)增量管控的困境，是由于法律規(guī)定過于原則，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)不盡完善等因素造成的。

要控制人員密集型管道高后果區(qū)增量，首先要控制形成的基本要素，包括地區(qū)等級(jí)、人口密集特定場所和危化品場所。建議：一是，抓緊修訂管道保護(hù)法，將管道安全納入公共安全體系。二是，管道沿線安監(jiān)或管道主管部門對(duì)管道周邊建設(shè)項(xiàng)目組織安評(píng)，明確劃定建構(gòu)筑物與在役管道之間的控制距離。三是，管道沿線規(guī)劃部門要把管道安全和公共安全納入土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，實(shí)行切實(shí)有效的保護(hù)。四是，行業(yè)方面要加強(qiáng)合作，依據(jù)量化數(shù)據(jù)修訂管道相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，制定科學(xué)、合理的管道安全防護(hù)距離。只有這些舉措得到實(shí)現(xiàn)，才能真正實(shí)現(xiàn)管道高后果區(qū)的增量控制。

作者：黃文堯，廣東大鵬液化天然氣有限公司管道保護(hù)及項(xiàng)目部總經(jīng)理。