劉波 王蕩 王林 任向輝

中國石油管道西安輸油氣分公司

摘 要： 管道是線性工程，管道保衛(wèi)工作要通過與管道沿線政府、企業(yè)、個人等相關方的溝通協(xié)調(diào)來解決管道與周邊土地矛盾問題。經(jīng)過實踐總結提出管道 “大地主”概念，拓寬管道保衛(wèi)宣傳對象，優(yōu)化風險預控措施，建立共商共治機制，有效規(guī)避管道面臨的各類外部風險。

關鍵詞： 大地主； 管道保衛(wèi)； 精準宣傳； 風險預控； 共商共治機制

近年來，隨著長輸油氣管道沿線城鄉(xiāng)建設步伐加快，經(jīng)濟建設、城市發(fā)展與管道保護之間的矛盾日益尖銳和復雜，管道面臨的打孔盜油（氣）、爆恐襲擊等安保形勢嚴峻。管道與鐵路、公路、市政管網(wǎng)、河道防洪改造、移民新村、扶貧項目等工程存在大量交匯，大宗土地流轉后產(chǎn)生的現(xiàn)代化大型農(nóng)牧業(yè)項目和工業(yè)園區(qū)建設對管道形成的圈占或與管道的相遇關系極其復雜，使得管道被違章占壓、第三方損傷的風險不斷加大。根據(jù)國家安全監(jiān)管總局等八部門《關于加強油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場所高后果區(qū)安全管理工作的通知》精神，需要管道企業(yè)進一步加強管道安全保衛(wèi)工作，保障管道安全運行。

1 油氣管道保衛(wèi)工作存在的不足

（1）管道精準宣傳對象較為單一。目前，各管道運營企業(yè)對管道沿線土地產(chǎn)權人或使用人的信息登記和精準入戶宣傳的認知已經(jīng)普遍形成，一對一精準宣傳也已經(jīng)逐步開展，但是對管道“大地主”的概念并不清晰，更沒有針對管道“大地主” 開展系統(tǒng)性一對一精準宣傳，從而導致管道精準宣傳對象較為單一，宣傳的深度和廣度不夠。

（2）管道保護和安全意識淡薄。針對管道“大地主”一對一精準宣傳的缺失導致管道沿線相關方對《石油天然氣管道保護法》認知層次不夠，安全意識和責任意識淡薄，沒有形成提前溝通和風險預控機制，客觀上增加了管道被侵占、被損壞的風險。

2 “大地主”概念在管道保衛(wèi)工作中的應用

2.1 “大地主”的定義

從傳統(tǒng)意義上講，管道企業(yè)通常把管道沿線的通過國家土地確權而獲得土地所有權、土地使用權或者他項權利的，并且主要從事農(nóng)耕、畜牧、養(yǎng)殖等作業(yè)的自然人等稱之為管道上方的土地產(chǎn)權人、管理人或使用人，即管道上方依法使用土地從事農(nóng)牧業(yè)的自然人。實際上管道上方土地的產(chǎn)權人、管理人或使用人并不完全是自然人，而土地的使用方式也不完全是農(nóng)牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)。如管道穿越自然保護區(qū)、森林、河流、沖溝、公路、鐵路、工業(yè)園區(qū)、荒地等土地，是完全有別于自然人用來從事農(nóng)牧業(yè)的土地。因此，我們把管道上方依法使用土地從事農(nóng)牧業(yè)的自然人，以及管道沿線自然保護區(qū)、森林、河流、沖溝、公路、鐵路、工業(yè)園區(qū)、荒地等土地的產(chǎn)權人、管理人或者使用人統(tǒng)稱為“大地主”。“大地主”是管道上方傳統(tǒng)意義上土地產(chǎn)權人或使用人的延伸，由國家、各級人民政府或者相關部門，村鎮(zhèn)集體、單位和一般自然人組成，“體量”更大，主體更寬泛。簡而言之，就是把管道上方每一寸土地的產(chǎn)權人、管理人或者使用人統(tǒng)稱為“大地主”。

2.2 “大地主”概念的應用案例

2018年以來，西安輸油氣分公司開展“強基礎、促提升”管道管理專項攻堅行動，其中有一項重要的工作就是建立管道沿線“大地主”信息庫并開展一對一精準宣傳。

（1）建立管道沿線“大地主”信息庫。第一階段主要統(tǒng)計管道沿線一般土地產(chǎn)權人、管理人或使用人信息；第二階段主要對管道穿越自然保護區(qū)、森林、河流、沖溝、公路、鐵路、工業(yè)園區(qū)、荒地等土地的產(chǎn)權或管理單位及聯(lián)系方式進行確認，將收集到的信息統(tǒng)一建立臺賬并每年更新一次。以管道穿越公路為例：如管道穿越高速公路，則將穿越段高速公路的產(chǎn)權單位細化到某某高速公司某某管理段；如管道穿越國道或省道，則將穿越段國道或省道的產(chǎn)權單位細化到某某市交通運輸局或公路局；如管道穿越縣級及以下等級公路，則將穿越段公路的產(chǎn)權單位細化到某某縣交通運輸局或公路局。以此類推，其他類型的土地產(chǎn)權或管理單位信息收集參照公路執(zhí)行。

（2）對照管道沿線“大地主” 開展一對一精準宣傳。針對管道上方“大地主”開展宣傳和警示告知原則上每年不少于1次，對違章占壓高風險段、第三方施工頻發(fā)段、打孔盜油重點段、人口密集區(qū)等部位的“大地主”根據(jù)實際情況適時開展一對一精準宣傳。2018年7月，西安輸油氣分公司已經(jīng)對所轄蘭鄭長成品油管道陜西段全面開展“大地主”信息收集工作，接下來將有計劃開展一對一精準宣傳工作。

3 “大地主”概念的實踐意義

（1）蘭鄭長成品油管道管徑大、壓力高、里程長、沿線社會環(huán)境復雜多元，日常運營管理難度較大。 2009年投產(chǎn)以來，西安輸油氣分公司在管道保護宣傳方面，從粗放型逐步向精準化邁進。尤其是管道“大地主”概念的提出和實踐應用，將管道精準化宣傳的實施對象從單純從事農(nóng)、牧、畜產(chǎn)業(yè)的自然人拓展到管道上方所有類型土地的產(chǎn)權或管理主體。將管道企業(yè)精準宣傳水平提到了更高層次，從而促進管道企業(yè)更好地履行管道保衛(wèi)工作主體責任。

（2）有效落實“防治結合、以防為主、專群結合、依靠群眾”的工作原則。管道運營企業(yè)是沒有圍墻的企業(yè)，管理的是線性工程，管道沿線人的不安全行為往往是誘發(fā)侵占、損壞管道的主要因素，而且防范和管控的難度很大。因此，采取有效的前期預防措施比事后治理更有必要。“大地主”概念的提出，一方面可將管道企業(yè)精準宣傳對象擴寬找準，另一方面可提前做好管道安全風險預控措施。

（3）推動管道企業(yè)與沿線各級政府、企業(yè)、公民等相關方建立共商共治的管道保衛(wèi)長效機制。管道保護是一項系統(tǒng)工程，不僅安全風險較大，更涉及到多方利益。因此，建立政府、企業(yè)、公民等多方參與的共商共治機制尤為重要。共商共治機制既要求企業(yè)全面履行管道保護主體責任，同時也需要政府加強組織領導、部門協(xié)調(diào)配合、廣大公民主動參與，只有多方協(xié)作才是管道保衛(wèi)的最佳方式。管道“大地主”概念從提出到應用實踐，其核心目的就是建立共商共治的管道保衛(wèi)長效機制，讓管道運營企業(yè)與沿線所有的相關方聯(lián)動暢通，提前預防，從最大程度上消減管道面臨的各類外部風險。

作者：劉波，男，現(xiàn)任中國石油管道西安輸油氣分公司副經(jīng)理，主要從事管道管理工作。