某管道公司員工來信詢問：

長期以來，管道上方違法占壓、施工挖掘損壞和打孔盜油問題屢禁不止，嚴重影響了管道安全運行。據了解，由于管道敷設屬于臨時用地，管道企業沒有取得土地使用權，給管道安全保護和管理增加了難度。請問管道敷設用地可以永久征用嗎？

孔卓然（中石化石油銷售公司法律專家、公司律師）對此分析認為：

從歷史沿革看，管道線路用地權利的取得分為兩個階段。

第一階段，以征地方式取得土地使用權。1978年國務院批轉石油工業部等《關于保護輸油輸氣管道安全生產的報告》，明確提出“長輸管道占用的土地，自管道外壁兩側各延伸一米，在建設時一次性征購，土地使用權歸管道部門所有”。1989年《石油、天然氣管道保護條例》保留了上述規定，明確管道線路占地需要征地。同時規定：“當地農民在征得管道企業同意后，可以在征地范圍內種植淺根農作物。” 1987年《土地管理法》生效后，管道企業相繼辦理了管道線路用地土地使用權登記手續，其性質為劃撥的國有建設用地。

第二階段，以臨時用地形式使用管道線路用地。1993年由原中國石油天然氣總公司編制，經國家建設部、土地局批準的《原油及天然氣工程建設用地指標》出臺，其中第2.0.8條明確要求“原油及天然氣工程項目站外管線的敷設宜采用深埋方式，減少永久性用地”。2016年《石油天然氣工程項目用地控制指標》（國土資規〔2016〕14號），不再提及管道線路占地指標。

據此，經筆者考證，自20世紀90年代中期開始，政府不再批準管道線路用地指標。管道企業亦無法再以劃撥或者出讓形式取得國有建設用地土地使用權，轉而采取臨時用地形式，通過對相關土地權利人給予補償，永久使用管道途經土地的地下部分。《管道保護法》出于管道安全和公共安全的需要，對管道上方一定范圍內土地使用做了諸多限制，因此引發了許多矛盾。國內有學者建議，根據《民法典》有關地役權的規定和《管道保護法》第十四條規定，通過管道企業與相關土地權利人簽訂地役權合同的方式，根據管道使用年限或對土地使用影響程度，向相關土地權利人進行補償，以取得管道巡檢維護的權利。筆者認為，新建管道可以采取這種辦法一勞永逸解決問題。但對已建特別是《管道保護法》頒布前建成的管道，應當慎重對待。若采取大規模補償，企業將會面臨較大的談判成本和資金成本，并可能產生攀比、連鎖示范等問題。基于“法不溯及既往”原則，管道企業可以據此提出抗辯。