《管道保護》編輯部：《石油天然氣管道保護法》（以下簡稱管道保護法）自2010年10月1日實施以來，為保護石油、天然氣管道，保障石油、天然氣輸送安全發揮了重要作用，同時也將管道相關當事人的權利義務上升到法律的層級。部分省市縣制定了管道保護地方法規或行政規章，促進了上位法的落實。由于管道保護法對保障管道企業用地權利及用地補償規定較為原則，在執行中遇到不少具體問題。為此，我們邀請了廣東大鵬液化天然氣有限公司（以下簡稱大鵬公司）法律高級經理王松重點就管道保護法第十四條規定進行分析并提出建議，歡迎廣大讀者互動交流。郵箱：guandaobaohu@163.com。

編輯部：大鵬公司是國內首個進口LNG試點項目的運營單位，同時還在大灣區核心區域運營管理著444公里高壓長輸管道，分布在深圳、廣州、東莞、佛山、惠州等經濟高度發展的城市。不論是在管道建設期還是運營期，相信您和企業遇到的管道用地問題也是比較多的。首先想問一下，管道保護法關于用地補償的規定主要有哪些？

王松：主要體現在管道保護法第十四條，規定了管道建設使用土地，依照土地管理法等法律、行政法規的規定執行。還規定了依法建設的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業應當按照管道建設時土地的用途給予補償。在法律出臺后的10多年里，土地用途發生了不小的變化，同時附著的建構筑物的補償標準等也在不斷提高，第十四條的規定就很難適應變化的形勢，這給地方政府和管道企業運用該條款帶來不小的困難。

編輯部：請具體談一下管道企業遇到過哪些問題?

王松：問題還是不少的，相信不少管道企業都或多或少遇到過，也深有體會，其實質就是管道企業與土地權屬人之間的利益沖突。

首先，在土地使用方面存在矛盾。按照現行法律法規及政策要求，石油天然氣管道除了站場、閥室等永久性用地辦理農轉用和土地征收外，對于管道敷設用地并不需要辦理農轉用和土地征收審批手續，管道企業因此無法取得相應的用地權屬證明。在這種情況下，管道保護法第三十條規定管道核心保護距離范圍內禁止修建建構筑物和種植深根植物等，使得管道企業在履行管道保護義務時與相關土地權屬人之間的利益沖突不可避免。

其次，補償依據與現實情況脫節。從20世紀70年代開始到21世紀初，國內油氣管道規模性建設歷經四次高潮。改革開放后，沿海地區隨著大規模的經濟發展，土地價值也發生翻天覆地的變化。根據管道保護法第十四條關于影響土地使用的，按照管道建設時土地的用途給予補償的規定，如果當初建設時未進行補償，而如今隨著維權意識的提高，出現土地權屬人要求提高補償的情形，法律未予充分考慮。

2014年中央關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見，提出農村土地所有權、承包權、經營權分置，要嚴格保護承包權，維護好承包農戶使用、流轉承包地的各項權益。即使是新的管道建設項目，土地權屬人也往往要求拋開土地用途要求以市場評估價進行補償。但由于缺少明確的補償原則或標準，無法推動各方當事人進行有效協商。另一方面，管道企業即便以市場價標準進行補償，卻無法取得土地使用權證書，權益得不到有效保障。

第三，在土地使用影響范圍上，當事人之間也往往存在不小的爭議。管道保護法規定了在管道線路中心線兩側各5米地域范圍內禁止相關危害管道安全的行為，5米到1000米范圍內又禁止不同類型的施工作業。同時，地方政府對于管道周邊規劃用地也有不同的要求，如南方有些城市規定，限制對天然氣管道周邊50米范圍內的土地開發。通常來說，各方對于管道5米范圍內土地使用的限制都是認可并同意補償的。但假設5米范圍外存在產業園項目升級的情況，或者具體到5米范圍內建筑物是部分拆除還是整體拆除，甚至施工作業方式的改變引起的費用增加，都會出現爭議。

另外，管道企業進行補償后，會在一定期限內使用土地，這到底是一個什么性質，是適用民法典合同編中的租賃，還是物權編中的地役權或其他法律關系，在法律從業人員中都會有不同的理解，是一個很有意思的問題。在現實案例處理中，土地權屬人很多作為村集體、村民或其他承包人，更是無法理解或區分，也很難讓他們信服，加大了管道企業的運營成本和管道保護難度。

編輯部：有觀點認為管道保護法已經體現了對企業管道用地的權利保障，因而無需進一步完善，對此，您有什么看法？

王松：對于管道企業在建設用地使用權利的獲取及保障方面，我認為還是需要不斷改進和加強。

首先，根據目前土地管理法的規定，單位進行項目建設使用土地需要申請后由政府部門核發相應的使用證書，在經登記和核發證書后取得使用權并受法律保護。管道企業進行管道建設，需要使用國有土地或集體所有的土地，但取得土地使用權證書的情形極少。主要原因在于用地手續及管道特殊性所導致：長輸管道主要在城市門站外敷設，多涉及農民集體所有的土地，如果要取得土地使用權需要辦理農轉用和征收手續，用地手續繁瑣。此外管道及管道附屬設施的特殊性，如長條狀和用地“開空窗”情形，還存在通過其他項目用地紅線，以及并不少見的公路建筑控制區范圍等情況，使管道企業取得管道土地使用權證書存在明顯的困難。某些省市參照西氣東輸二線工程等做法，管道敷設用地可不辦理農轉用和土地征收審批手續，與被用地農村集體經濟組織協商簽訂補償協議，補償標準可參考征地補償標準確定，并由國土資源管理部門對管道的土地利用情況做好登記造冊和備案。這種做法簡化了用地行政審批手續，緩解了一些矛盾，有利于管道按期開工建設。但相關的登記和備案手續法律效力層級較低，并不意味管道企業用地權利就能得到充分的保護，容易受到善意第三人的挑戰。

其次，根據第十四條規定，管道企業對影響土地使用的土地權屬人給予補償，僅從民事角度看對管道企業用地權利的保護并不充分，同時也存在不小的風險，原因還是多樣的。第一，我國土地所有權分國家所有和農民集體所有兩種模式，但在土地使用權主體上，以當前國家提倡農村土地所有權、承包權、經營權分置的政策，在同一土地上提出使用權主張及相關收益權的可能存在多個民事主體，包括單位、企業、村集體、土地承包人、宅基地人等多種情況，他們之間對于土地的使用是存在一定的權利分配或讓渡情況的。管道企業作為一個民事主體并無充分調查確認的能力。如本人就曾遇到同一塊土地的使用權涉及村集體、承包人、土地上蓋房屋產權人的情況，這樣對管道企業協商補償處理提出了更高的要求。這個時候，就需要屬地政府的支持和協調，包括參與土地使用權屬人調查、在補償協議中作為見證方等，這樣對企業更有利一些。第二，從土地管理法的規定來看，單位和個人依法使用的國有土地，在行政權利許可方面，應由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書。在沒有政府部門核發證書的情況下，管道企業的土地使用權利在行政許可方面始終存在缺失。如管道企業與具備相應的土地權屬證明的第三人產生糾紛，第三人有可能要求管道企業遷改管道，而管道企業只能向合同相對方主張損失賠償，但不一定能有效維護企業的合法權利。

編輯部：您剛才從法律法規和具體業務方面，對于目前管道企業在用地權利保障方面談了自己的一些擔憂，那應該如何解決這個問題？

王松：我認為在管道企業的用地權利保障方面，可以考慮采用設定地役權、頒發地役權證書的方式進行，這是對管道企業與土地權屬人簽訂補償協議取得民事權利后的有力補充，也是可以操作的。

首先，在管道企業無法取得管道土地使用權證書或存在很大困難的情況下，通過明確地役權，使管道企業的用地權利獲得行政認可，有利于企業權利保護，也有利于推動管道企業與土地權屬人的用地補償協商工作。

其次，設定地役權登記，也能起到權利公示公信的作用。地役權登記實質是不動產的權利登記，登記后也將產生不動產的公示推定效力。除有相反證據證明外，法律一般推定記載于不動產登記簿上的人是該不動產的權利人。在管道用地可能存在多個權利主張主體的情況下，地役權登記也有利于確定土地權屬人，有助于企業經營及糾紛的處理。

再次，在操作上也是可以逐步進行的。2021年實施的民法典新設居住權這一權利，規定當事人可以向登記機構申請居住權登記。另外，我也注意到，最近自然資源部印發了《土地承包經營權和土地經營權登記操作規范（試行）》，用于規范開展土地承包經營權和土地經營權登記頒證工作。從居住權登記和土地承包經營權、土地經營權登記的明確和執行來看，地役權登記在操作層面也是可以實施的。

于2007年實施的物權法早已規定了不動產地役權，民法典也保留了地役權的規定，目前缺失的是將管道保護法與民法典的地役權相銜接。因此，無論從時間發展及權利保護的力度上，在管道保護法中增加地役權內容，將管道企業的相關權利進行登記均是符合社會經濟發展及民事主體需求的，也是可以執行的。

編輯部：目前大家對修訂管道保護法的呼聲比較高。在法律層面如何完善用地補償和保障管道企業的用地權利，您有什么建議?

王松：隨著我國經濟社會發展，管道保護法等法律法規也需要與時俱進，不斷進行完善。有幾點建議。

首先，建議有關部門開展調查研究，根據中央精神和市場化進程，參照各地政府征地補償做法，根據影響土地使用的程度制定補償標準，并設定回顧機制，定期調整補償標準。

其次，對于管道企業履行用地補償手續后無法取得相關政府部門權屬證明的情況，建議管道保護法與民法典關于地役權的規定相銜接，確保管道企業取得政府部門認可的權利文件或證書。具體到第十四條，建議修改為：

“管道建設使用土地，依照《中華人民共和國土地管理法》等法律、行政法規的規定執行。

依法建設的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業應當給予補償。

省、自治區、直轄市人民政府相關部門應當按照管道安全保護區域范圍，根據影響土地使用的程度制定補償標準。

管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地的，依照《中華人民共和國民法典》等法律、法規的規定，應當辦理地役權登記，頒發地役權證書。”

編輯部：非常感謝您接受我們的采訪。