侯浩

國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)西南管道公司

管道保護(hù)法實(shí)施以來(lái)，為保障管道安全、國(guó)家能源安全和公共安全發(fā)揮了重要作用，但也暴露出一些不足，有些是我們工作中造成的，有些是法律自身的問(wèn)題。需要全社會(huì)共同參與和協(xié)同努力，持之以恒推動(dòng)法律實(shí)施和完善，落實(shí)法律基本要求，依法保護(hù)相關(guān)方的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)管道安全平穩(wěn)運(yùn)行，維護(hù)好國(guó)家能源安全和公共安全。下面結(jié)合西南管道公司實(shí)際做一簡(jiǎn)要分析探討。

管道保護(hù)法實(shí)施遇到的問(wèn)題。

（1）關(guān)于違法占?jí)呵謇怼＝�年�?lái)西南管道沿線地區(qū)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)林木和大棚養(yǎng)殖，有一部分覆蓋在管道上方。根據(jù)管道保護(hù)法第三十條規(guī)定“管道線路中心線兩側(cè)各五米范圍內(nèi)禁止種植深根植物，禁止修建水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)、建溫室、建家畜棚圈等，管道企業(yè)應(yīng)進(jìn)行清理。”但是這項(xiàng)規(guī)定與民法典“土地承包經(jīng)營(yíng)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的規(guī)定相沖突。這部分清理工作量很大，容易引發(fā)和當(dāng)?shù)厝罕姷拿�盾，給管道企業(yè)和當(dāng)?shù)卣�府都帶�?lái)困惑。

從管道運(yùn)營(yíng)安全角度來(lái)看，目前大多數(shù)管道采取3PE外防腐層結(jié)構(gòu)，機(jī)械強(qiáng)度大，植物根系對(duì)管道防腐層基本不會(huì)造成傷害。相反，砍伐管道上方樹(shù)木會(huì)造成水土流失，易形成沖溝，導(dǎo)致露管、懸空和防腐層損傷，反而不利于管道安全。同時(shí)塑料大棚雖然會(huì)影響管道巡檢，但不會(huì)對(duì)管道造成實(shí)質(zhì)性危害。所以對(duì)種植深根植物和修建大棚不宜一刀切。

再如，特殊穿越處的占?jí)簡(jiǎn)栴}。受地形限制、路由選擇困難及安全因素考慮，管道敷設(shè)會(huì)采用定向鉆、盾構(gòu)、鉆爆隧道等非開(kāi)挖方式穿越河流、山體，管道埋深可達(dá)到二三十米，甚至更多，而且基本屬于免維護(hù)設(shè)計(jì)，安全系數(shù)較高，風(fēng)險(xiǎn)較低。對(duì)其上方的建構(gòu)筑物安全和管道維修搶修不會(huì)造成影響，不應(yīng)視為占?jí)骸?o:p>

（2）關(guān)于管道用地權(quán)利。管道依附于土地而存在。管道企業(yè)取得用地權(quán)利，是預(yù)防占?jí)汉偷谌�方損壞，開(kāi)展管道巡護(hù)、檢測(cè)、維修等作業(yè)，保障安全運(yùn)行的重要條件。公司所屬某成品油管道分別于2006、2014、2021年三次開(kāi)展了管道占?jí)呵謇恚�耗費(fèi)了企業(yè)、地方政府大量的人力、物力、財(cái)力，但管道占?jí)骸�安全距離不足問(wèn)題仍然突出，其中一個(gè)深層次原因是企業(yè)用地權(quán)利不落實(shí)。

管道保護(hù)法第十四條規(guī)定“依法建設(shè)的管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國(guó)有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時(shí)土地的用途給予補(bǔ)償。”通過(guò)合理補(bǔ)償，使管道企業(yè)與土地權(quán)利人達(dá)成協(xié)議并取得用地權(quán)利。但由于該條對(duì)影響土地使用的情形描述過(guò)于籠統(tǒng)，加上缺少相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中難以落地。

（3）關(guān)于管道高后果區(qū)。隨著城市建設(shè)快速發(fā)展，高后果區(qū)問(wèn)題日益突出。2017年國(guó)家安全監(jiān)管總局等八部委《關(guān)于加強(qiáng)油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場(chǎng)所高后果區(qū)安全管理工作的通知》，明確政府和企業(yè)要“管好存量、嚴(yán)控增量”，但缺乏定性和定量標(biāo)準(zhǔn)，各地理解執(zhí)行不完全一致。如欽南柳成品油管道K161處，建有技師學(xué)院、警察學(xué)院等單位，屬于人員密集型Ⅲ級(jí)高后果區(qū)，但當(dāng)?shù)卣�府依然�?guī)劃在高后果區(qū)內(nèi)繼續(xù)修建學(xué)校和其他配套設(shè)施，雖然高后果區(qū)數(shù)量沒(méi)有變化，但人口密度不斷增加，安全風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)升高。

（4）關(guān)于管道管理體制 。管道保護(hù)法明確了各級(jí)政府部門(mén)管道保護(hù)職責(zé)，但管道安全監(jiān)管職能不明確，責(zé)任沒(méi)有完全到位。如某地在中貴天然氣管道附近修建水壩蓄水養(yǎng)魚(yú)，將淹沒(méi)管道約400米。管道企業(yè)發(fā)現(xiàn)后立即制止，并主動(dòng)向當(dāng)?shù)卣�府主管部門(mén)及公安等部門(mén)匯報(bào)，但部門(mén)之間“和稀泥、踢皮球”，最終導(dǎo)致水壩建成，形成重大安全隱患。管道企業(yè)最后匯報(bào)至省發(fā)改、安監(jiān)等部門(mén)，經(jīng)多次協(xié)調(diào)，最終將部分壩體拆除，蓄水水位降低至管道標(biāo)高以下2米，給雙方都造成了經(jīng)濟(jì)損失。

再如西南某鎮(zhèn)建設(shè)“國(guó)家級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園”，大棚占?jí)禾m成渝成品油管道900多米，雖然為鋼構(gòu)骨架，無(wú)實(shí)體墻及加熱設(shè)施，但仍然屬于管道保護(hù)法禁止事項(xiàng)。如果不清理，政府、企業(yè)都違法；如果清理，勢(shì)必引發(fā)企地矛盾。企業(yè)多次向當(dāng)?shù)卣�府有關(guān)部門(mén)反映無(wú)果。

管道保護(hù)法完善建議。

（1）完善管道保護(hù)體制機(jī)制。建議地方政府進(jìn)一步發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，落實(shí)政府部門(mén)管道安全保護(hù)責(zé)任，同時(shí)在管道數(shù)量較多的地區(qū)建立油氣管道安全保護(hù)專職監(jiān)管部門(mén)，對(duì)安全生產(chǎn)和管道保護(hù)實(shí)行統(tǒng)一管理。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政單位管道保護(hù)屬地責(zé)任。建立和落實(shí)政府部門(mén)管道保護(hù)履職考核機(jī)制，將法律實(shí)施與宣傳、項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)銜接、高后區(qū)管理、外部隱患排除、第三方施工活動(dòng)審查、應(yīng)急響應(yīng)等項(xiàng)工作納入考核目標(biāo)。

（2）明確管道保護(hù)距離要求。根據(jù)管道保護(hù)法第十三條、第三十條、第三十一條規(guī)定，按照“保障管道及建筑物、構(gòu)筑物安全和節(jié)約用地的原則”，在管道周邊5米以內(nèi)、5米～200米、200米以外分別設(shè)立管道核心保護(hù)區(qū)（禁止開(kāi)展危害管道安全的活動(dòng)）、風(fēng)險(xiǎn)控制區(qū)（限制修建人員密集場(chǎng)所等）、應(yīng)急響應(yīng)區(qū)（在事故影響半徑范圍內(nèi)設(shè)立避險(xiǎn)區(qū)和逃生路線等），降低管道周邊安全風(fēng)險(xiǎn)及失效帶來(lái)的不良后果。

（3）完善有關(guān)禁止性條款。根據(jù)管道安全和公共安全風(fēng)險(xiǎn)大小，修訂完善相關(guān)禁止性條款，并制定相應(yīng)技術(shù)規(guī)范以保證實(shí)施。對(duì)采用定向鉆、盾構(gòu)隧道等穿越方式的管道上方的建構(gòu)筑物，采用3PE防腐層管道上方種植樹(shù)木，修建無(wú)承重墻塑料大棚等，在合理規(guī)劃的前提下可不視作占?jí)弘[患。

（4）保障管道用地權(quán)利。一是采取分稅制辦法，完善管輸收益與國(guó)家、沿線地方政府分配的制度設(shè)計(jì)；二是明確管道敷設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，管道企業(yè)與土地使用權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議，明確補(bǔ)償期限，以管道輸送價(jià)格監(jiān)審周期及周?chē)�農(nóng)作物價(jià)值進(jìn)行多輪次補(bǔ)償。三是在管道保護(hù)法第三十八條“因管道巡護(hù)、檢測(cè)、維修等作業(yè)給土地使用權(quán)人或者其他單位、個(gè)人造成損失的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償”之后增加“賠償標(biāo)準(zhǔn)參照所在地省級(jí)人民政府制定的臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施”。四是通過(guò)簽訂合同明確和落實(shí)有關(guān)各方管道保護(hù)的責(zé)任與義務(wù)。

作者簡(jiǎn)介：侯浩，工程碩士，高級(jí)工程師，現(xiàn)任西南管道公司管道部副經(jīng)理，長(zhǎng)期從事長(zhǎng)輸管道完整性管理工作，在長(zhǎng)輸油氣管道完整性、應(yīng)急搶險(xiǎn)、安全管理方面具有一定的專業(yè)知識(shí)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。