馬世剛

青島市西海岸新區(qū)發(fā)展和改革局

2013年11月22日，東黃輸油管道泄漏爆炸造成了63人死亡，156人受傷，直接經(jīng)濟損失7.5億元。作為我國油氣管道發(fā)展史上最為嚴重和慘痛的事故之一，給人們帶來無法抹去的傷痛，時刻警醒著我們要牢記事故教訓，發(fā)展不能以犧牲安全為代價，不斷提高和改善保護能力，全方位守護能源大動脈的安全運行。

時光荏苒，如白駒過隙。今年是“11·22”事故十周年，作為事故發(fā)生地基層政府管道保護部門，十年來我們時刻牢記事故教訓，堅守安全生產(chǎn)底線思維，牢固樹立習近平總書記“人民至上、生命至上”的發(fā)展理念，拼搏擔當、砥礪前行，加強政企合作，不斷思考和踐行管道保護的有效措施，努力守護轄區(qū)500多公里石油天然氣管道安全平穩(wěn)運行。

首先，把安全生產(chǎn)紅線意識深刻入骨。堅持“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”，“三管三必須”原則，完善黨政領導干部責任制，領導干部常態(tài)化深入一線督導、調(diào)研，管道保護部門、行業(yè)專家從實際出發(fā)研判管道運行風險，強化督導幫扶，政企合力護航油氣管道健康發(fā)展和安全運行。

其次，創(chuàng)新機制和體制建設。制定新區(qū)石油天然氣長輸管道保護和安全監(jiān)督管理辦法，明晰部門、屬地監(jiān)管職責，即發(fā)改部門依法做好管道外部保護監(jiān)督管理及查處危害管道安全行為；應急管理部門做好危化品生產(chǎn)、儲存等企業(yè)的綜合監(jiān)督管理及管道建設項目的安全審查；市場監(jiān)管部門依法做好管道本體檢驗檢測的監(jiān)督管理；公安部門依法維護管道建設治安秩序及查處打孔盜油等違法犯罪行為。設立油氣管道專業(yè)委員會，制定工作規(guī)則，每季度召開專題會議研究油氣管道保護工作中存在的問題，研判分析管道保護新形勢，提高部門事前預防能力。這一做法受到山東省油區(qū)和管道保護領導小組辦公室推廣并被《山東省石油天然管道保護條例》所吸收借鑒。

再次，“一線多網(wǎng)”化守護。堅持各級發(fā)改管道保護部門領導，成立部門網(wǎng)格、政企網(wǎng)格、村企網(wǎng)格等多網(wǎng)格守護能源大動脈。發(fā)改部門嚴格監(jiān)督企業(yè)主體責任落實，每年開展清理外部占壓、違法施工等隱患排查整治行動，督促企業(yè)提升智能化監(jiān)管，增設無人機、智能閥室、視頻監(jiān)控等智能化監(jiān)管措施，形成“人防、物防、技防”多手段防護。全區(qū)40多處人員密集型高后果區(qū)實現(xiàn)企業(yè)全天候監(jiān)測。多部門參與的油氣管道保護專委會常態(tài)化開展聯(lián)動執(zhí)法，互通信息，屬地鎮(zhèn)街、社區(qū)村居齊參與，嚴防第三方施工、打孔盜油等違法犯罪行為，切實維護石油天然氣管道安全和運行。

最后，應急處置和宣傳培訓雙保障。修訂石油天然管道突發(fā)事件應急預案，強化應急演練和值守，提高突發(fā)事件應急處置能力。堅持四季“五進”宣傳發(fā)動，開工第一課、舉報獎勵、警示教育、能力提升班等宣傳和培訓，有效的提升居民和從業(yè)人員防范水平和保護意識。某天然氣企業(yè)閥室設備損壞導致天然氣外泄，被社區(qū)居民及時發(fā)現(xiàn)并上報，部門與企業(yè)立即警戒處置突發(fā)事件，避免了事故發(fā)生。十年來，青島西海岸新區(qū)在部門與企業(yè)通力合作下，提前完成了國務院油氣管道隱患整治任務并受到山東省人民政府通報表揚，未發(fā)生一般及以上油氣管道突發(fā)事故，保障了能源大動脈安全運行和人民群眾生命財產(chǎn)安全。

石油天然管道保護工作只有進行時，沒有完成時。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，給石油天然管道保護工作提出了新要求、新挑戰(zhàn)，而管道保護法作為開展管道保護工作的重要法律依據(jù)實施13年來未作修訂完善，給從業(yè)人員帶來了很多被動、困惑。

一是建議將高后果區(qū)及技術性規(guī)范納入法律規(guī)定。隨著石油天然氣管道基礎建設的不斷發(fā)展，管道的安全與保護同城市建設發(fā)展之間的矛盾日益突出。如青島西海岸新區(qū)黃島港區(qū)和董家口港區(qū)作為北方重要能源港口，涉及15條（規(guī)劃及未竣工不計）共計500多公里管道穿越，特別是黃島港進出管道9條油氣管道約100公里橫穿建成區(qū)零散分割，土地難以有效利用。管道周圍學校、工廠、社區(qū)、商業(yè)綜合體林立，形成人員密集型高后果區(qū)，一旦發(fā)生泄漏爆炸等突發(fā)情況將不堪設想。按照“控制增量、管好存量”的要求，需要管道規(guī)劃與國土空間規(guī)劃緊密結合，但自然資源和規(guī)劃部門審批管道周邊新建項目時缺少法律的明確規(guī)定，如果按照GB 50251《輸氣管道工程設計規(guī)范》關于管道與建構筑物距離不小于5米的規(guī)定，顯然不能滿足管道保護和城市安全發(fā)展的需要。

建議將GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》涉及高后果區(qū)管理內(nèi)容寫入管道保護法，從源頭上加強管道規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)，明確相關部門和企業(yè)的法律責任，無論新建管道選線還是新建地方項目都要避免新增管道高后果區(qū)，同時明確管道保護法第十三條關于保護距離的概念，提高法律的可操作性。

二是建議明確管道用地權利。《民法典》第三百三十一條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。管道保護法第三十條規(guī)定，在管道線路中心線兩側各5米地域范圍內(nèi)，禁止種植根系可能損壞管道防腐層的深根植物。第二十七條規(guī)定，管道企業(yè)進行巡護、檢測、維護等作業(yè)，給土地使用權人或者單位、個人造成損失的，管道企業(yè)應當依法給予賠償。但現(xiàn)實中管道敷設通過企業(yè)廠區(qū)和居民用地，限制了企業(yè)和居民對土地的使用，造成企業(yè)和居民權益受到不同程度損害，企業(yè)和居民意見頗多。同時管道保護樁、警示牌等被損壞情況也時有發(fā)生，舉報投訴事件逐年增多，嚴重影響了企地和諧關系。

建議管道保護法明確企業(yè)的土地使用權，相關部門制定因影響土地使用的補償標準，滿足管道的正常運行和企業(yè)居民的合法權益。

三是建議提高違法行為的違法成本。目前管道周邊打孔盜油以及不辦理申請手續(xù)而進行施工作業(yè)等違法情形時有發(fā)生。管道保護法第五十二條、第五十三條目前裁量標準與安全生產(chǎn)法、刑法等法律法規(guī)相比，明顯處罰過低，也給違法行為人提供了冒險性。例如，某施工企業(yè)為節(jié)約時間降低成本，在未辦理施工申請手續(xù)的情況下偷偷在夜間進行穿越管道施工作業(yè)，幸好被管道企業(yè)發(fā)現(xiàn)制止。

建議管道保護法參照安全生產(chǎn)法對于某些嚴重違法情節(jié)補充停產(chǎn)停業(yè)及提高處罰金額的規(guī)定。

作者簡介：馬世剛，青島西海岸新區(qū)發(fā)展和改革局油氣服務科科長，2018年以來從事石油天然氣管道外部保護工作。